II GSK 1200/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 58/12 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 58/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Wojewody [...], stwierdzając nieważność § 1 i § 3 załącznika do uchwały nr X/80/2011 Rady Gminy Szemud z dnia 3 sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Szemud miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ponadto Sąd zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi Wojewody (wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) był § 1 i § 3 załącznika do wskazanej na wstępie uchwały Rady Gminy Szemud, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). Zakwestionowany § 1 załącznika do uchwały stanowił, że: "1.Punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być usytuowane – z zastrzeżeniem ust. 3 – w restauracjach i pozostałych placówkach gastronomicznych w rozumieniu przepisów Polskiej Klasyfikacji Działalności. 2. Punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o zawartości alkoholu poniżej 4,5 % oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być usytuowane w placówkach wymienionych w ust. 1, a także w piwiarniach, barach piwnych i pubach. 3. W placówkach gastronomicznych, przygotowujących i podających napoje, prowadzących pozostałą działalność rozrywkową i/lub rekreacyjną mogą być usytuowane wyłącznie punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o zawartości alkoholu poniżej 4,5 % oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży". Natomiast w § 3 załącznika do uchwały określono, że "sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5 % alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych tj. na placach wyznaczonych i oznakowanych przez organizatora imprezy". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru trafnie wskazał, że przytoczone przepisy załącznika do uchwały Rady Gminy Szemud z dnia 3 sierpnia 2011 r. naruszały prawo. Powołując się na treść art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przez usytuowanie miejsc sprzedaży (o jakim mowa w tym przepisie) należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę. Przepis ten nie uprawnia natomiast rady gminy do określenia, jakie placówki mogą prowadzić sprzedaż poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych. Wobec tego określenie w zaskarżonej uchwale rodzajów lokali, w jakich możliwa jest sprzedaż napojów alkoholowych – wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 12 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy. Zdaniem Sądu, oceny tej nie mogą zmienić twierdzenia Rady Gminy, że zakresu umocowania uchwałodawczego w przedmiocie regulacji określonej w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie można wykładać z pominięciem art. 12 ust. 4 oraz art. 2 tej ustawy, które nakładają na gminę obowiązek ograniczenia dostępności alkoholu oraz zapobiegania negatywnym następstwo nadużywania alkoholu i ich usuwania. Akty prawa miejscowego mogą być bowiem wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić - w drodze wykładni celowościowej - do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych. Przekroczenie upoważnienia ustawowego, jak i wkroczenie w kompetencje ustawodawcy musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie dotkniętym tego rodzaju wadami. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że treść § 3 załącznika do omawianej uchwały stanowi powtórzenie normy zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Takie działanie Rady Gminy naruszało § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Może ono bowiem wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Rada Gminy [...], zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wydatków w wysokości opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na: 1. dokonaniu nieprawidłowej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez stwierdzenie, że poprzez usytuowanie miejsc sprzedaży alkoholu, o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć jedynie określenie położenia punktów sprzedaży alkoholu względem innych obiektów chronionych przez ustawę, a także obiektów uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę, a nie określenie charakteru placówek handlowych (rodzajów lokali), w jakich możliwa jest sprzedaż napojów alkoholowych, 2. dokonaniu nieprawidłowej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez stwierdzenie, że uregulowania zawarte w uchwale Rady Gminy Szemud nr X/80/2011 z dnia 3 sierpnia 2011 r. wykraczają poza przyznany Radzie Gminy przez ustawodawcę zakres delegacji ustawowej do stanowienia przepisów gminnych wykonawczych, 3. dokonaniu błędnej wykładni art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez pominięcie przy wykładni tych przepisów treści art. 4 i art. 2 wspomnianej ustawy 4. niewłaściwym zastosowaniu § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ustalenia w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu nie mogą być dowolne, lecz muszą być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczenia dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się do spożywania alkoholu. Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia omawianego przepisu była zatem zbyt wąska, przez co przeczy on głównym celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, uchwała Rady Gminy Szemud podjęta na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ma prawo ingerować w sposób znaczący w chronione konstytucyjnie prawa podmiotowe obywateli, np. w prawo własności czy wolność działalności gospodarczej (art. 20 i 21 Konstytucji RP). Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 2 omawianej ustawy. W ocenie strony, rzeczowa i logiczna argumentacja zawarta w uzasadnieniu spornej uchwały wskazuje, że Radzie Gminy nie można zarzucić dowolności w podejmowaniu uchwały, jak również przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji treść § 3 załącznika do spornej uchwały nie powtarza wiernie treści art. 14 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i dlatego nie może wywołać u adresatów norm wadliwego przekonania co do zakresu obowiązywania normy. Przytoczenie w uchwale rady gminy przepisów ustawowych jest niekiedy konieczne, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej strona skarżąca powołała się na zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt p.p.s.a.), wskazując na błędną wykładnię art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz niewłaściwe zastosowanie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu błędnej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy, w myśl którego rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest trafny. Powszechnie przyjmuje się, że błędna wykładnia to niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że przepis ten ma charakter normy upoważniającej do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży. Słusznie przy tym wskazał, że przez zasady te należy rozumieć położenie punktów sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę. Zgodnie z wykładnią językową "usytuowanie" to położenie, lokalizacja, umiejscowienie; natomiast umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmie względem czegoś. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może zatem - jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji - określać jakie placówki mogą prowadzić sprzedaż poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych. Wskazanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie odnosi się do zasad usytuowania na terenie gminy takich miejsc, gdyż zasady usytuowania odnoszą się do ogólnych norm prawnych, pod jakimi mieszczą się regulacje dotyczące rozmieszczenia w terenie punktów sprzedaży i podawania alkoholu oraz ich usytuowanie względem obiektów zasługujących na ochronę. Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż takie uregulowanie wykracza poza zakres tego upoważnienia. W konsekwencji należy stwierdzić, że zakwestionowane uregulowanie zawarte w § 1 załącznika do Uchwały Nr X/80/2001 Rady Gminy Szemud zostało wydane z przekroczeniem kompetencji przyznanych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wykroczenia poza materię uregulowaną w art. 12 ust. 2 ustawy nie mogą usprawiedliwiać ogólne zasady i cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zarzut niewłaściwego zastosowania § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" również okazał się chybiony. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu: "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". Tymczasem § 3 załączania do zaskarżonej uchwały zawiera postanowienia, które powtarzają treść przepisu art. 14 ust. 5 ustawy, z modyfikacją polegającą na pominięciu słowa "spożywanie" oraz dodaniu zwrotu "na placach wyznaczonych i oznakowanych przez organizatora imprezy". Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisu ustawowego powoduje nieważność tego przepisu. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tej materii, która została już uregulowana w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co jest możliwe tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.