II OSK 2299/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA del. Anna Żak Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 408/10 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę kiosku handlowego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2299 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. C. na decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kiosku handlowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Olsztynie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Olsztyn zezwolił M. C. na lokalizację kiosku handlowego w pasie drogowym ulicy [...] (przy [...]), na działce nr [...], obr. [...] w O. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2009 r. M. C. zwróciła się do Prezydenta Miasta Olsztyn o wydanie zgody na rozbiórkę kiosku handlowego w powyższej lokalizacji i zastąpienie go nowym kioskiem, typu [...] Firmy "[...]". Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezydent Miasta Olsztyn odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego kiosku, stwierdzając, że lokalizacja nowego kiosku handlowego w miejsce kiosku przeznaczonego do likwidacji jest sprzeczna z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Olsztyna dla terenu Centrum, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Olsztyn nr XIII/212/03 z dnia 27 sierpnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.- Mazur. Nr 147, poz. 1806- zwanego również Miejscowym Planem). Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania M. C., Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na niezbędność dokonania szczegółowej analizy funkcji istniejącego kiosku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Olsztyn na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kiosku model [...] Firmy "[...]". Organ stwierdził, że celem Miejscowego Planu było uniemożliwienie zabudowy ciągu pieszego w centrum miasta, udrożnienie go przez likwidację pawilonów handlowych oferujących różny asortyment, podniesienie warunków estetycznych i funkcjonalnych dla handlu w centrum miasta. Zakaz sytuowania budek, kiosków i małych pawilonów miał wyeliminować wszelki drobny handel w tej lokalizacji. Obiektami związanymi z obsługą komunikacji masowej byłyby natomiast automaty do sprzedaży biletów, urządzenia informacyjne o rozkładach jazdy, a także kiosk należący do MPK sprzedający wyłącznie bilety. W wyniku złożenia przez M. C. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Warmińsko- Mazurski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego należało podzielić stanowisko organu I instancji o niezgodności planowej inwestycji z Miejscowym Planem. W skardze na powyższą decyzję M. C. zarzuciła organom rażące naruszenie postanowień rozstrzygnięcia Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. poprzez nieuwzględnienie w ponownym postępowaniu uwag organu odwoławczego, a także naruszenie art. 253 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz stosowania przez organ praktyk monopolistyczny, tj. naruszenie art. 6 i 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 16 lutego 2007 r. Konkludując, skarżąca wniosła o ostateczne rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że przepis ten jest skorelowany z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego). Wskazując na przedmiot sprawy i stanowiska stron, Sąd stwierdził, że z zapisów i części graficznej Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Olsztyn dla terenu CENTRUM ograniczonego ulicami: S. Pieniężnego, Marszałka J. Piłsudskiego, T. Kościuszki i 22 Stycznia wynika, że obszar nim objęty został podzielony funkcjonalnie, tzn. możliwe jest wyodrębnienie terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym, jak również obszarów przeznaczonych jednoznacznie pod usługi, handel, place i ciągi piesze, czy też tereny komunikacji wewnętrznej i obszary zieleni urządzonej. W § 4 ust. 1 pkt 5 planu wprost wskazano, że "na terenie objętym planem obowiązuje zakaz sytuowania drobnych obiektów usługowych (budek, kiosków, małych pawilonów itp.) poza obiektami związanymi z obsługą komunikacji masowej". Z zapisów tych wynika zdaniem Sądu pierwszej instancji, że dominującą zabudową na obszarze planowanej inwestycji są ulice, place i ciągi piesze, choć fakultatywnie dopuszczono możliwość przeznaczenia części terenu pod lokalizację obiektów związanych tylko i wyłącznie z obsługą komunikacji masowej. Uzasadnione jest, zatem w ocenie Sądu stanowisko organów orzekających w sprawie, iż celem zapisów planu było uniemożliwienie zabudowy ciągu pieszego w centrum miasta, udrożnienie go przez likwidację pawilonów handlowych oferujących różny asortyment, podniesienie warunków estetycznych i funkcjonalnych dla handlu w centrum miasta. Natomiast za obiekty związane z obsługą komunikacji masowej należałoby uznać wiaty przystankowe, urządzenia informacyjne o rozkładach jazdy, automaty do sprzedaży biletów komunikacji miejskiej, a także należący do MPK kiosk, przeznaczony do sprzedaży wyłącznie biletów. Na ocenę tę nie może mieć wpływu podnoszona przez skarżącą okoliczność dotycząca sprzedaży dużej ilości biletów autobusowych, kart postojowych, prasy itp., skoro strona w ramach prowadzonej działalności handlowej sprzedaje także inne asortymenty towarów, niezwiązany z komunikacją masową. Oznacza to, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z prawem miejscowym, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Niezasadny, zatem jest zdaniem Sądu zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż rozważania organów administracji publicznej są wystarczające do uznania, że usytuowanie nowego kiosku handlowego w pasie drogowym ulicy [...] (przy [...]), na działce nr [...], obr. [...] w O., nie odpowiadałoby wymogom Planu. W związku z tym Sąd nie uznał zasadności zarzutów skarżącej, odnoszących się do naruszenia przez organy przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny jako nieuzasadniony ocenił też zarzut skargi, dotyczący nieuwzględnienia przez organ I instancji w ponownym postępowaniu uwag organu odwoławczego. Analiza, bowiem uzasadnienia decyzji organu I instancji, która zapadła po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazuje, że organ ten ustosunkował się do wszystkich uwag organu odwoławczego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. C., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 pkt 5 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Olsztyn dla terenu CENTRUM, ograniczonego ulicami: S. Pieniężnego, Marszałka J. Piłsudskiego, T. Kościuszki i 22 Stycznia, uchwalonego uchwałą Nr XIII/212/03 Rady Miejskiej w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2003 r. polegające na przyjęciu, że planowana przez skarżącą inwestycja stanowi drobny obiekt usługowy, niezwiązany z obsługą komunikacji masowej, w rozumieniu tych przepisów. Wskazując na powyższy zarzut skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Olsztynie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej. Strona wnosząca kasację nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu, że sprzedaż innych, niż bilety towarów dyskwalifikuje projektowany obiekt jako służący obsłudze komunikacji masowej. Zastąpienie istniejącego kiosku nowym ma na celu polepszenie warunków estetycznych i funkcjonalnych dla handlu w centrum miasta. Zdaniem autora kasacji wszelkie przepisy, w tym art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o charakterze ograniczającym, zwłaszcza w przypadku sformułowań niejasnych, czy nieprecyzyjnych, winny być wykładane w kierunku zawężenia, a nie zwiększenia skali ograniczeń. Tymczasem pomimo istnienia poważnych wątpliwości interpretacyjnych na tle § 4 ust. 1 pkt 5 Miejscowego Planu związanych z brakiem precyzyjnej definicji "drobnego obiektu usługowego" lub "obiektu związanego z obsługą komunikacji masowej" zostały one wyłożone w kierunku ograniczenia uprawnień skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należało, iż przedstawiony w niej problem sprowadzał się przede wszystkim do oceny, czy projektowane zamierzenie budowlane w postaci budowy kiosku handlowego jest zgodne z przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obowiązującego na terenie wskazanym we wniosku, czy jak uznały organy administracji architektoniczno- budowlanej, a za nimi Sąd pierwszej instancji planowana inwestycja narusza normę § 4 ust. 1 pkt 5 Miejscowego Planu. Rozstrzygając tę kwestię trzeba odwołać się do treści § 4 ust. 1 pkt 5 Miejscowego Planu. Zgodnie z nim "Na terenie objętym planem obowiązuje zakaz sytuowania drobnych obiektów usługowych (budek, kiosków, małych pawilonów itp.) poza obiektami związanymi z obsługą komunikacji masowej". Powyżej cytowany przepis wprowadza, zatem jako zasadę zakaz sytuowania drobnych obiektów usługowych na obszarze, do jakiego wskazana wyżej norma się odnosi, chociaż dopuszcza wyjątek w postaci obiektów związanych z obsługą komunikacji. Wśród obiektów usługowych, których sytuowanie zakazano, jako przykład w planie wyraźnie wskazano m.in. kioski, co pozwalało w ocenie tak organów, jak i Sądu, na zakwalifikowanie niniejszego zamierzenia budowlanego jako objętego powyższym zakazem. Pierwszy punkt sporny wyeksponowany w kasacji odnosił się do błędnego zdaniem skarżącej uznania, że planowany kiosk jest obiektem usługowym. Jak podkreślano, jest on bowiem w pełni obiektem handlowym. Przyjęcie jednak rozróżnienia obiektów handlowych i usługowych, jako pojęć, których znaczenia są od siebie odrębne i niezależne, na gruncie treści analizowanego Miejscowego Planu należało uznać za nieuzasadnione. O ile prawodawca lokalny nie wskazał w treści samej uchwały na znaczenie żadnego z tych pojęć, to jednak analiza jego dalszych norm nakazuje przyjąć, że w pojęciu usługowego charakteru obiektów zawiera się również handel. Przyjęto, zatem, iż obiekt usługowy ma znaczenie szerokie. Na konieczność przyjęcia takiego rozumienia ww. pojęcia wskazuje przede wszystkim § 5 Miejscowego Planu, w którym analizując poszczególne dopuszczalne realizacje działalności (tzn. programy) dla poszczególnych jednostek planistycznych w przypadku obiektów usługowych dopuszczono możliwość handlu - UC-1 (Wielofunkcyjny ośrodek usługowy), UC-2 (Zespół obiektów usługowych analizowanych), UC-3 (Obiekt usługowy - w budowie - adoptowany), UC-4 (Funkcja terenu usługowego), UC-5 (Istniejące budynki- kino i biurowo- usługowy- adoptowane oraz KP-1 i KP-2 (Place i ciągi pisze), KW (Komunikacja wewnętrzna) i ZP-1 (Tereny Zieloni), w których nawiązano do ośrodka usługowego UC-1. Z uwagi, zatem na taki sposób rozumienia pojęcia obiektu usługowego w treści planu, nie było podstaw do wyłączania z jego zakresu również handlu. Pozwało to również w niniejszej sprawie zasadnie przyjąć przez Sąd pierwszej instancji, że określone we wniosku o pozwolenie na budowę zamierzenie budowlane objęte było wyrażonym w Miejscowym Planie zakazem. Drugi sporny punkt rozpoznawanej kasacji dotyczył możliwości zakwalifikowania przedmiotowego kiosku, jako mieszczącego się w określonym w § 4 ust. 1 pkt 5 Miejscowego Planu dopuszczalnym wyjątku. Jednakże również i w tym przypadku nie można było podzielić argumentacji strony skarżącej. Przyjmując za punkt wyjścia zasadę interpretacyjną przepisów prawa, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, podzielić trzeba pogląd przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, że dopuszczone wyjątkowo obiekty muszą być związane tylko i wyłącznie z komunikacją masową. Równie trafnie posiłkował się dla przyjęcia powyższego poglądu Wojewódzki Sąd Administracyjny celem, dla którego Plan ten został w ogóle uchwalony, a tym było udrożnienie ciągu pieszego i podniesienie warunków estetycznych i funkcjonalnych centrum miasta. Skoro, zatem sprzedaż biletów komunikacji miejskiej oraz kart postojowych jest tylko jednym z elementów prowadzonej przez skarżącą działalności, to nie można było kwalifikować przedmiotowego kiosku w kategorii dopuszczalnego wyjątku. Z tych też przyczyn bezzasadnym pozostawał zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 Miejscowego Planu, a w konsekwencji i również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedstawionych wyżej względów, wobec nie stwierdzenia z urzędu wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.