II OSK 2306/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Anna Żak Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 231/10 w sprawie ze skargi M. R. i A. R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz A. R. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 roku, II SA/Gl 231/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. R. i A. R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako: ŚWINB) z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rybnika (dalej jako: PINB) z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] i orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wskazano, że PINB postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] nałożył na M. i A. R. karę w wysokości 75000 zł w oparciu o przepisy art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - dalej jako: pb) w związku z nielegalnym użytkowaniem budynku handlowo-usługowego usytuowanego na parceli nr [...], położonej w Rybniku, przy ul. [...]. PINB nakazał jednocześnie małżonkom R. uiszczenie wymierzonej kary administracyjnej w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał zaś, że realizacja budynku mieszkalno-handlowo-usługowego przy ul. [...] w Rybniku pierwotnie prowadzona była w oparciu o pR.t budowlany i pozwolenie na budowę udzielone przez Prezydenta Miasta Rybnika (dalej jako: prezydent) decyzją z dnia [...] października 2001 r. Decyzja ta była w latach następnych kilkakrotnie zmieniana z uwagi na zmiany pR.tu budowlanego, a także zmiany inwestorów. Pierwotnym inwestorem był J. S., a w 2008 roku obiekt ten w drodze licytacji nabył A. R.. Po utracie przez dotychczasowego inwestora tytułu prawnego do parceli nr [...] prezydent decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. zatwierdził pR.t budowlany i udzielił M. R. (małżonce A. R.) pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z wykończeniem budynku. Następnie z wniosku M. R. organ ten decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. oraz zmienił swoje wcześniejsze decyzje wydane na rzecz J. S.. Decyzją tą prezydent zatwierdził jednocześnie pR.t zamienny związany ze zmianą funkcji pomieszczeń budynku oraz wykończenia budynku przy ul. [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] organ administracji architektoniczno-budowlanej przeniósł udzielone pozwolenie na rzecz A. R.. Wreszcie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] wydaną na wniosek A. R., prezydent zatwierdził nowy pR.t zamienny budowy przedmiotowego obiektu. Czynności kontrolne w sprawie przystąpienia do użytkowania części obiektu przy ul. [...] zostały wszczęte przez PINB na skutek zawiadomienia skierowanego do tego organu przez J. S. - poprzedniego właściciela nieruchomości. W toku kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 30 marca 2009 r. pracownicy organu I instancji ustalili, że III piętro budynku było użytkowane bez decyzji udzielającej stosownego pozwolenia. W szczególności inspektorzy stwierdzili, że na tym piętrze budynku znajdują się pomieszczenia Centrum Zdrowia i Urody. Pomieszczenia te użytkowane były na podstawie umowy najmu przez M. K., prowadzącą działalność gospodarczą obejmującą swoim zakresem praktykę lekarską specjalistyczną, fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne. W trakcie kontroli inspektorzy PINB ustalili, że w poczekalni centrum obecni byli klienci, a w jednym z gabinetów prowadzone były zabiegi i działała także rejestracja. M. K. oświadczyła, że od połowy stycznia 2009 r. zaczęła wyposażać wynajęte pomieszczenia w meble biurowe, a także sprzęty medyczne i kosmetyczne. W tym czasie rozpoczęła także szkolenia personelu w zakresie obsługi sprzętu. Wyjaśniła, że osoby obecne w poczekalni uzgadniały w rejestracji termin zabiegów na miesiąc kwiecień. Usługi, które były wykonywane w budynku miały natomiast charakter promocyjny, pacjenci byli zaś członkami rodziny i znajomymi personelu. M. R. oświadczyła zaś, że z uwagi na przedłużające się formalności związane z dopuszczeniem budynku do użytkowania wyraziła zgodę na wyposażanie i przygotowanie pomieszczeń do pracy. Pracownicy Inspektoratu przesłuchali także w lipcu 2009 r. kilku pracowników Centrum Zdrowia i Urody, którzy potwierdzili, że w pomieszczeniach kontrolowanego budynku odbywały się szkolenia, a na przełomie kwietnia i maja 2009 r. wykonywane były zabiegi. Na podstawie tych ustaleń faktycznych PINB uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka do wymierzenia małżonkom R. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przewidzianej w art. 57 ust. 7 pb. Wysokość tej kary organ ustalił w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 pb dziesięciokrotnie podwyższając stawkę tej opłaty. W zażaleniu na to postanowienie małżonkowie R. domagali się "jego zmiany i ponownego rozpoznania sprawy, bądź wydania postanowienia o uchyleniu postępowania". Zaskarżonym do WSA postanowieniem ŚWINB utrzymane zostało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że z zebranej przez PINB dokumentacji wynika niezbicie, iż III piętro budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w Rybniku było użytkowane bez pozwolenia jako zakład kosmetyczny. Po zakupie przez A. i M. R. będącego w budowie budynku stali się oni inwestorami i prowadzili roboty pozostałe do zakończenia budowy. Sprawa w tym zakresie została dokładnie wyjaśniona przez organ I instancji w oparciu o zeznania M. R. złożone w dniu 21 września 2009 r. ŚWINB wskazał następnie, że hipotezą art. 57 ust. 3 pb objęty został inwestor, gdyż to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy bądź uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W ocenie ŚWINB postanowienie organu I instancji jest całkowicie zgodne z prawem. W szczególności prawidłowo organ ten ustalił kategorię obiektu oraz zasadnie, w oparciu o art. 57 ust. 7 pb, podwyższył dziesięciokrotnie stawkę opłaty ustalonej w oparciu o art. 59f ust. 1 tej ustawy. Skargę do WSA na postanowienie ŚWINB wnieśli M. i A. R.. Skarżący domagali się uchylenia postanowienia PINB z dnia [...] października 2009 r., bądź jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili błędną wykładnię poprzez niezastosowanie w sprawie art. 55 pb w związku z art. 49 ust. 5 bądź 51 ust. 4 w związku z art. 59a ust. 2 pb, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz brak należytego wskazania adresata postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro w dniu 18 marca 2009 r. został zgłoszony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie to w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 55 ust. 2 pb, bowiem decyzja została wydana dopiero w połowie czerwca 2009 r. Skarżący wskazali również, że zarzuty podniesione w zażaleniu nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy. Podnieśli, że ŚWINB nie odniósł się w swoim postanowieniu do ewidentnych przypadków opieszałości PINB, które dotyczyły zarówno wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak i postanowienia w przedmiocie nałożenia kary. Wyjaśnienia - zdaniem skarżących - wymaga także kwestia, kto winien być adresatem postanowienia, co sygnalizowali już w zażaleniu. Wskazali wreszcie, że użytkowany obiekt został uznany jako mieszczący się w kategorii XVII, podczas, gdy w sprawie złożono liczne dokumenty wskazujące, że w istocie był to obiekt kategorii XI, do którego stosuje się współczynnik 4,0. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podał, że wszystkie podniesione w skardze kwestie wyjaśniono wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. ŚWINB powtórzył także, że uznał za udowodnione nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku jako zakładu kosmetycznego, a nie poradni czy przychodni zdrowia. Wyjaśnił, że w przypadku gdy w skład nieruchomości wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom obiektów budowlanych wówczas karę, z uwagi na brzmienie art. 59f ust. 4 w związku z art. 57 ust. 7 pb, stanowi suma kar obliczona dla różnych kategorii. W zaskarżonym wyroku WSA podał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek większość podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego organy obu instancji nie wyjaśniły jednak dostatecznie kwestii zaliczenia użytkowanej części obiektu do kategorii XVII, przez co naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał dalej, że organ II instancji poprzestał jedynie na niczym nie popartym stwierdzeniu, że zrealizowany obiekt należy zaliczyć do kategorii XVII. Tymczasem do przeprowadzenia precyzyjnych ustaleń i należytego umotywowania tej kwestii organ był zobowiązany przepisem art. 59f ust. 4 pb, pozwalającym na wyróżnienie w jednym obiekcie części odpowiadających różnym kategoriom obiektów. Za uzasadniony Sąd I instancji uznał także zarzut dotyczący wadliwego wskazania adresata postanowienia nakładającego karę administracyjną. Z uwagi na mające miejsce w kontrolowanej sprawie przekształcenia podmiotowe udzielonych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ winien ustalić, kto był inwestorem w dacie oględzin terenu inwestycji, w toku których stwierdzone zostało użytkowanie części obiektu przed wydaniem decyzji zezwalającej na jego użytkowanie. Wadliwe było zatem bez wątpienia nałożenie przez PINB kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu przy ul. [...] w Rybniku na M. i A. małżonków R., skoro w dniu kontroli obiektu (30 marca 2009 r.) inwestorem była M. R.. Zauważyć także należy, że nakładając karę administracyjną na oboje małżonków organ winien określić czy uiszczenie nałożonej kary przez jednego z małżonków zwolni drugiego małżonka z tego obowiązku, a zatem czy jest to przypadek odpowiedzialności solidarnej. Wnosząc skargę kasacyjną zaskarżono ww. wyrok WSA w całości zarzucając: 1) naruszenia prawa materialnego, a to: a) art. 57 ust. 7 pb poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie go za podstawę materialnoprawną do wywiedzenia poglądu prawnego polegającego na uznaniu, że A. R. nie jest inwestorem, który ponosi odpowiedzialność prawną z art. 57 ust. 7 pb; b) art. 31 i 35 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zmianami - dalej jako: krio) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie ich za podstawę materialnoprawną do wywiedzenia poglądu prawnego, polegającego na uznaniu, że A. R. nie jest inwestorem, który ponosi odpowiedzialność prawną z art. 57 ust. 7 pb; c) art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 5 pb budowlanego w związku z art. 26, 29 § 1 i art. 92 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 5, poz. 60 ze zmianami - dalej jako: op) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie ich za podstawę materialnoprawną do wywiedzenia poglądu prawnego polegającego na uznaniu, że wątpliwa jest solidarna odpowiedzialność prawna inwestorów - małżonków z art. 57 ust. 7 pb; 2) naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 133 § 1 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dale jako: ppsa) polegające na uznaniu, w opozycji o oświadczeń Państwa R., iż zachodzi wątpliwość czy inwestorem jest A. R., co zostało wprost przyznane w toku postępowania i nie było kwestionowane. Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na postanowienie ŚWINB z dnia [...] stycznia 2010 r., względnie o uchylenie w całości wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że zaliczenie przedmiotowego budynku przez organy I i II instancji nadzoru budowlanego do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług) było prawidłowe. Ponadto WSA nie wyjaśnił dlaczego, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, iż A. R. był już w czasie poprzedzającym kontrolę obiektu inwestorem przedmiotowego budynku. Według autora skargi kasacyjnej niezasadna pod względem prawnym jest też uwaga poczyniona przez WSA o braku w zaskarżonym postanowieniu określenia, czy uiszczenie nałożonej kary przez jednego z małżonków zwolni drugiego małżonka z tego obowiązku, a zatem czy jest to przypadek odpowiedzialności solidarnej. Zdaniem pełnomocnika organu inwestorzy - współmałżonkowie są solidarnie odpowiedzialni za uiszczenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Rozpatrując skargę w tym zakresie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że rola organów administracji w postępowaniu nie ogranicza się tylko do wydania słusznego rozstrzygnięcia, ale także mają one za zadanie w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje decyzje, aby były one zrozumiałe dla ich adresatów - w większości osób bez jakiejkolwiek znajomości prawa. To właśnie dlatego w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska, organy władzy, decydując o prawach i obowiązkach obywateli, mają działać nie według własnego uznania, ale przeciwnie, zgodnie z ustalonymi procedurami. Dla organów administracji rozstrzygających sprawy dotyczące prawa budowlanego taką zaś procedurą jest kpa. NSA podkreśla więc, że decyzja organów administracji - w rozpatrywanej sprawie organów nadzoru budowlanego - nie może się opierać na domysłach czy nawet prawidłowej dedukcji, w sytuacji gdy tok tej dedukcji nie jest w pełni zrozumiały dla adresatów aktu administracyjnego. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy NSA wskazuje, że Sąd I instancji nie naruszył art. 57 ust. 7 pb poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie go za podstawę materialnoprawną do wywiedzenia poglądu prawnego, polegającego na uznaniu, że A. R. nie jest inwestorem, który ponosi odpowiedzialność prawną z art. 57 ust. 7 pb, jak również art. 31 i 35 krio poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie ich za podstawę materialnoprawną do wywiedzenia poglądu prawnego, polegającego na uznaniu, że A. R. nie jest inwestorem, który ponosi odpowiedzialność prawną z art. 57 ust. 7 pb, bowiem - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - WSA nie przesądził ostatecznie w żadnym miejscu swojego uzasadnienie tej kwestii, a zakwestionował jedynie nieprzekonywujący sposób jej ustalenia przez organy administracji. Zdaniem NSA Sąd I instancji trafnie uznał, że z uwagi na mające miejsce w kontrolowanej sprawie przekształcenia podmiotowe dotyczące adresata udzielonych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ winien w sposób precyzyjny i jednoznaczny ustalić, kto był inwestorem w dacie oględzin terenu inwestycji, w toku których stwierdzone zostało użytkowanie części obiektu przed wydaniem decyzji zezwalającej na jego użytkowanie. Taki obowiązek nakładają na organ administracji przepisy kpa na czele z art. 7 kpa, a powinnością organu wydającego decyzję administracyjna jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem. Tak więc zarzuty Sądu I instancji dotyczyły kwestii ustalenia osoby, której należało wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a nie podnoszonego przez autora skargi kasacyjnej charakteru prawnego osoby inwestora. To czyni tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej chybionym. Za taki należało także uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 5 pb w związku z art. 26, art. 29 § 1 i art. 92 § 3 op poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie ich za podstawę materialnoprawną do wywiedzenia poglądu prawnego, polegającego na uznaniu, że wątpliwa jest solidarna odpowiedzialność prawna inwestorów - małżonków z art. 57 ust. 7 pb. NSA wskazuje w tym miejscu, że oczywistym - wynikającym z przepisów Konstytucji i powtórzonym w art. 7 kpa obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji, nawet jeśli można uzyskać określony skutek na kilka sposobów, to i tak należy zawsze postępować zgodnie z obowiązującymi procedurami, a zasada, że cel uświęca środki nie jest akceptowana na gruncie procedury administracyjnej, czego dobitnym przykładem jest np. zasada stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Przekładając tę koncepcję teoretyczną na okoliczności rozpatrywanej sprawy NSA wskazuje, że nawet jeśli z punktu widzenia przepisów op służących odpowiednio wymierzaniu kar z tytułu nielegalnego użytkowania budynku kwestia bycia inwestorem przez jednego z małżonków jest bez znaczenia w kontekście solidarnej odpowiedzialności małżonków, to i tak nie zwalnia to z jednoznacznego ustalenia, kto tym mającym być ukaranym inwestorem w rzeczywistości jest. Stąd też nie mający pewność co do tego faktu w wyniku (co wskazano wyżej) niepełnego materiału dowodowego zebranego przez organy Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów pb i op, bowiem nie mógł zaakceptować wymierzenia kary osobie, co do której nie miał pewności, że może być adresatem tejże. Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji także naruszenie art. 133 § 1 in principio ppsa Należy więc wskazać, że podstawą orzeczenia WSA jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Z treści art. 133 § 1 ppsa wynika, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, który wynika zarówno z akt administracyjnych jak i sądowych. Do Sądu należy więc ocena, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, a także czy został oceniony prawidłowo. Biorąc powyższe pod uwagę, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy WSA nie naruszył ww. przepisu, bo skoro posiadał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, nie miał innego wyjścia jak uchylić wadliwe rozstrzygnięcia organów administracji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nawet przyznanie pewnej okoliczności przez stronę postępowania (np. powoływana w zarzutach skargi kasacyjnej kwestia przyznania się A. R. do bycia inwestorem) nie jest wiążące dla Sądu w sytuacji, gdy pozostały materiał dowodowy budzi wątpliwości. Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA rozpoznał sprawę na podstawie wszystkich akt sprawy, ale widząc ich niekompletność w sensie niejednoznacznego materiału dowodowego, nie miał innego wyjścia jak uchylić będące wynikiem takiego wadliwego dowodowo postępowania rozstrzygnięcia organów administracji, bowiem stanowiło ono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.