VI SA/Wa 2156/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie z wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Sprawiedliwości powołał C. S. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej we W. Od powyższej decyzji R. I. N. we W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 i art. 107 § 1, 2, 3 K.p.a. Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interes prawny, o jakim mowa w tym przepisie, to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jednocześnie organ stwierdził, iż art. 28 K.p.a. nie może stanowić samodzielnej postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, lecz musi istnieć przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zdaniem organu skarżąca nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje. Z przepisu art. 10 u.p.n. wynika jedynie, iż samorząd notarialny jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania bądź odwołania notariusza czy asesora notarialnego. Jednocześnie Minister podniósł, że dotychczasowa praktyka organów administracji, uznających rady izb notarialnych za strony postępowania administracyjnego o powołanie czy odwołanie notariusza (asesora notarialnego) nie wynikała wprost z treści przepisu prawa, lecz z uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. (III AZP 26/95, OSNP 1996/12/164), w której Sąd Najwyższy stwierdził, iż choć żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, nie byłoby możliwe spełnienie przez rady izb notarialnych większości uprawnień przyznanych im przepisami ustawy Prawo o notariacie, bez wyposażenia ich we właściwe instrumenty prawne, przede wszystkim zaś w uprawnienie do zaskarżenia decyzji administracyjnych w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Jednakże organ podkreślił, iż orzeczenie to było od samego początku krytykowane (m. in. krytyczna glosa J. Borkowskiego OSP 1997/1/20) i nawet Sąd Najwyższy w swym uzasadnieniu wskazał na dwie sprzeczne koncepcje występujące w literaturze przedmiotu i orzecznictwie odnośnie udziału samorządu notarialnego jako strony w tych postępowaniach. Jednocześnie Minister Sprawiedliwości nie podzielił zdania Sądu Najwyższego, zwłaszcza wobec braku przepisu prawa jednoznacznie nadającego status strony samorządowi notarialnemu oraz wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II GSK 708/10, w którym NSA uznał, iż samorządowi notarialnemu jako organowi opiniodawczemu w toku postępowania o powołanie bądź odwołanie notariusza (asesora notarialnego) nie przysługuje prawo występowania w charakterze strony. Samorząd notarialny uczestniczy w tych postępowaniach na zasadach określonych w art. 106 K.p.a. przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem, w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 K.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie. Ponadto w świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny za stronę w postępowaniu administracyjnym można uznać jedynie podmiot posiadający indywidualny interes prawny, natomiast sprawy o powołanie na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb notarialnych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na to stanowisko. Również błędne uznanie przez organ, iż określony podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie nadaje mu statusu strony, jeżeli brak jest przepisu prawa materialnego nadającego mu taki przymiot. Oceny takiej w niniejszej sprawie nie zmienia okoliczność, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, skarżąca była uznawana za stronę, gdyż w orzecznictwie Sądu Najwyższego przedstawiono pogląd, że uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez nią statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania przez nią statusu strony, jeżeli nie spełnia ona przesłanek wskazanych w art. 28 K.p.a. Dlatego też, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R.I.N. we W. , zwana dalej skarżącą, wniosła o jej uchylenie w całości. Podniosła zarzut naruszenia przepisów K.p.a., tj.: – art. 6 i 7 poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zaprzeczenie zasadzie praworządności i rzetelnego prowadzenia postępowania; – art. 28 i 29 poprzez odmowę przyznania Izbie Notarialnej we W. , reprezentowanej przez Radę Izby Notarialnej we W. , przymiotu strony w postępowaniu o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej; – art. 138 § 1 pkt 3 poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, w której nie było do tego żadnych przesłanek; – naruszenie przepisów ustawy Prawo o notariacie oraz przepisów Konstytucji RP, tj.: – art. 35 pkt 2 u.p.n. w zw. z art. 17 Konstytucji RP poprzez faktyczne uniemożliwienie Izbie Notarialnej we W. oraz jej organom wykonywanie obowiązku sprawowania nadzoru nad notariuszami, a tym samym sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu; – art. 27 pkt 2 u.p.n. poprzez potraktowanie Rady Izby Notarialnej we W. , jako samodzielnego podmiotu prawnego, podczas gdy w myśl wskazanego przepisu jest ona organem Izby Notarialnej we W. ; – art. 15 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie szeroko rozumianej zasady decentralizacji władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi podniosła m. in., że kwestionowane przez organ matarialnoprawne podstawy dla wyprowadzenia interesu prawnego izb notarialnych w postępowaniach w przedmiocie powołania notariusza wynikają z całokształtu unormowań konstytucyjnych i ustawowych wyznaczających pozycję prawną samorządu notarialnego, jako publicznoprawnej korporacji, sprawującej pieczę nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Natomiast wykładnia zastosowana przez organ jest sprzeczna z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wyznaczającą jasną i niebudzącą wątpliwości w judykaturze, podstawę dla dotychczasowej praktyki postępowania w tego typu sprawach. Wskazując na ustrojową pozycję samorządu notarialnego skarżąca podkreśliła, iż charakter zadań stojących przed samorządami zawodowymi, w tym samorządem notariuszy, wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Ważny jest również fakt, że ustawodawca nadał zawodom zaufania publicznego strukturę samorządu zawodowego, a więc korporacji posiadającej osobowość publicznoprawną. Jak wskazano w doktrynie, korporacje takie są instytucjami administracji zdecentralizowanej i jako takie wykonują zadania publiczne samodzielnie, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Naturalną tego konsekwencją jest przypisanie im przymiotu podmiotowości publicznoprawnej, odrębnej od państwa i jego organów. Samorządy zawodowe reprezentują członków korporacji wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa oraz zarządzają jej sprawami. Ponadto celem samorządów zawodowych jest sprawowanie "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego" zaś realizacja tych celów nie jest możliwa bez wyposażenia samorządów w instrumenty prawne, zapewniające ich realny wpływ na sposób wykonywania zawodu. Zdaniem skarżącej sprawowanie "pieczy" wiąże się z dbaniem o należyty poziom wykonywania zawodu, na co składa się również możliwość podejmowania czynności związanych z dopuszczeniem do jego wykonywania, nie zaś tylko sprawowanie nadzoru. Na potwierdzenie skarżąca przywołała poglądy wyrażone w doktrynie m. in. przez M. Kuleszę, H. Izdebskiego, M. Szydło. Skarżąca zarzuciła również organowi, iż doszukuje się interesu prawnego po stronie rady izby notarialnej, nie zaś po stronie samej izby. Samorząd notarialny obejmuje natomiast izby notarialne i Krajową Radę Notarialną, które posiadają osobowość prawną. Zadania izb notarialnych związane są ze sprawowaniem pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Obowiązki te izba wykonuje za pośrednictwem swojego organu, którym jest rada izby notarialnej. Jednakże podmiotem występującym, jako strona w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest izba notarialna. R.I.N. nie występuje w tego typu postępowania administracyjnych, jako odrębny byt prawny, lecz jako organ osoby publicznoprawnej, jaką jest izba notarialna. Zdaniem skarżącej należy odróżnić, zatem radę izby notarialnej od reprezentowanej przezeń izby notarialnej oraz uznać, iż izba notarialna ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Natomiast wykładnia przyjmowana przez Ministra Sprawiedliwości pozbawia izbę notarialną legitymacji skargowej i tym samym prowadzi do pełnej dyskrecjonalności w orzekaniu. Pozbawienie samorządu zawodowego środków prawnych pozwalających jej organom wpływać na skład osobowy izby prowadzi w zasadzie do pozbawienia tej korporacji znamion właściwych samorządowi zawodowemu. Skarżąca wskazała również, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z dotychczasową praktyką zarówno organu jak i sądów administracyjnych. Skarżąca podniosła nadto, iż w przypadku wpisu na listę adwokatów ostateczna decyzja należy do Ministra Sprawiedliwości, zaś Naczelna Rada Adwokacka reprezentowana przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej posiada legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji Ministra Sprawiedliwości. Przyznanie jednemu z samorządów zawodowych legitymacji skargowej, w postępowaniu, w którym Minister Sprawiedliwości podejmuje ostateczną decyzję o przyjęciu danej osoby w poczet danego zawodu, a jednocześnie pozbawienie statusu strony izby notarialnej oznaczałoby rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów uznając je za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie, jak prawidłowo wskazał organ, oceniając interes prawny skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego określające, czy i jaki status prawny posiada skarżąca w tym postępowaniu. Tryb powołania notariusza wynika z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, w myśl, którego notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu niewyrażenie opinii przez właściwą radę w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej. Minister Sprawiedliwości może natomiast odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby składającej wniosek tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (art. 10 § 3 u.p.n.). Należy zauważyć, iż ustawodawca jednoznacznie określił sposób powołania na stanowisko notariusza. Organem, który posiada uprawnienie do powołania zainteresowanego na notariusza jest Minister Sprawiedliwości. Natomiast rada właściwej izby notarialnej ma możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu notarialnego. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów, zgodnie z art. 106 K.p.a., w myśl którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Obowiązek współdziałania zmienia zakres właściwości organów, ponieważ jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu, natomiast drugi organ, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawy przez organ wydający decyzję (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwa C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 491). Organy podejmujące współdziałanie muszą zatem, gdy przepis prawa materialnego tak nakazuje, uzyskać stanowisko innego organu przed podjęciem decyzji. Jednocześnie, w sprawach o powołanie na stanowisko notariusza ustawodawca przyjął, iż niewyrażenie przez radę właściwej izby notarialnej opinii w terminie 60 dni od otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej. Co prawda Minister Sprawiedliwości nie jest związany wyrażoną opinią, jednakże opinia ta powinna mieć znaczący wpływ na podejmowaną decyzję, tym bardziej, że rada ustosunkowuje się do dwóch kwestii: co do spełnienia przez kandydata na notariusza stosownych warunków oraz co do planowanej siedziby jego kancelarii notarialnej. Instytucja uzgodnienia decyzji administracyjnej przez organ współdziałający sprowadza się zatem do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. W tej mierze organ współdziałający ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Działanie organu współdziałającego jest niezależnym postępowaniem incydentalnym w stosunku do postępowania głównego. Postanowienie wydawane przez organ współdziałający wchodzi do materiału dowodowego sprawy i w zależności od stopnia związanie jego treścią albo znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji, albo też wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartego w decyzji administracyjnej (por. M. Dyl, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 547). Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż organ, z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku wydania opinii nie jest stroną postępowania głównego, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym wydając właściwy akt administracyjny indywidualny. Dlatego też nie można uznać, iż organ współdziałający jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie może on zatem skutecznie wnosić odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji wydanej przez organ główny. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko przestawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10, iż organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. W sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu głównym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jednocześnie jego udział jako strony w tym postępowaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tej kwestii, te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Za niezasadne uznał również Sąd stanowisko skarżącej dotyczące odróżnienia rady izby notarialnej od reprezentowanej przezeń izby notarialnej. Należy zauważyć bowiem, iż zgodnie z art. 26 § 3 u.p.n. izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna posiadają osobowość prawną, co wiąże się z tym, iż izby działają przez swoje organy. W myśl art. 27 ww. ustawy organami izby notarialnej są: walne zgromadzenie notariuszy izby; rada izby notarialnej. Działanie organu traktuje się jako działanie osoby prawnej. Dlatego też nie można przyjąć, iż opinię w sprawie powołania notariusza będzie wydawała rada izby notarialnej, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Sprawiedliwości będzie składała izba notarialna działająca przez radę izby notarialnej, która wcześniej wydała opinię w tej sprawie. Niezasadne są również zarzuty skarżącej odnośnie nierównego traktowania samorządów zawodowych: notarialnego i adwokackiego poprzez umożliwienie temu drugiemu zaskarżania ostatecznych decyzji Ministra Sprawiedliwości dotyczących wpisu na listę adwokatów. Przede wszystkim należy zauważyć, iż ustawodawca przyjął odmienne tryby wpisu na listę adwokatów i powołania na stanowisko notariusza. Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188 ze zm.) wpis na listę adwokatów następuje na podstawie uchwały właściwej okręgowej rady adwokackiej, zaś odwołanie od tej uchwały służy do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Ustawa przewiduje również wprost w art. 68 ust. 6b możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego zainteresowanemu i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Natomiast tryb powoływania na stanowisko notariusza jest odmienny i należy do Ministra Sprawiedliwości. Ustawodawca nie przewidział jednocześnie, w przeciwieństwie do wpisu na listę adwokatów, możliwości, aby izba notarialna mogła wnosić odwołania od decyzji Ministra. Jej udział w powołaniu określonego kandydata na notariusza wiąże się z wydaniem przez jej organ opinii branej pod uwagę przez Ministra Sprawiedliwości przy wydawaniu decyzji. W ocenie Sądu sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza nie jest jednoznaczne z możliwością bycia stroną w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza. Jak prawidłowo wskazał organ, ustawodawca wyposażył radę izby notarialnej w szereg instrumentów, które pozwalają na prawidłowe wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad notariuszami i sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem przez nich zawodu. Jednocześnie sąd administracyjny, jak wskazano wcześniej, sprawuje kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem nie zaś według kryteriów słusznościowych. Tryb powołania na stanowisko notariusza wynika z ustawy i sąd administracyjny nie ma możliwości dokonywania oceny słuszności wprowadzenia tego trybu, lecz jego zadaniem jest dokonanie zgodności z prawem działania organów administracji publicznej. Brak przepisów prawa materialnego pozwalających uznać istnienie interesu prawnego skarżącej w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza, spowodował w ocenie Sądu, prawidłowe umorzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.