I SA/Wa 2234/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. nr [...]. Decyzja Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2011 r. została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2001 r. , na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; powołana dalej jako: "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie przez Dzielnicę – [...] – [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położnej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] m2, w z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił J.B., zarzucając organowi wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym legalności podziału działki nr [...] na działki [...] i [...]. Tymczasem podział ten był w jego ocenie rażąco sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Nie przeprowadzono bowiem w tym zakresie stosownego postępowania rozgraniczającego, o którym mowa w art. 29 – 39 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 1989 r. Nr 30 poz. 163 ze zm.)., a ponadto nowo powstałe działki nie mogą być samodzielnymi nieruchomościami. Działka nr [...] nie ma bowiem dostępu do drogi publicznej, gdyż jest od niej odcięta przez działkę [...]. Wnioskodawca wskazywał ponadto, że sztucznie poprowadzona granica obu działek przechodzi częściowo przez budynek znajdujący się na działce [...], przecina schody, betonowe chodniki, zadaszenie oraz inne elementy małej architektury, a także inne nasadzenia roślinne będące wyłączną własnością dotychczasowych użytkowników wieczystych działki nr [...]. Tak więc, jego zdaniem, działki o nr [...] i [...] wprowadzono (nielegalnie) do ewidencji gruntów w roku 1998. Zarzucił on ponadto decyzji komunalizacyjnej, że została ona podpisana przez osobę do tego nieuprawnioną. Brak bowiem dla niej pełnomocnictwa do wydawania decyzji. Podniósł również, że spis inwentaryzacyjny był wyłożony zbyt krótko (ostatni dzień jego wyłożenia przypadał na niedzielę), czym naruszono rażąco art. 17 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Do wniosku załączył on kopię aktu notarialnego z [...] sierpnia 1971 r., rep. [...], z którego wynika, że Skarb Państwa, będący właścicielem działki gruntu położnego w W. przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej "Nieruchomość [...]" z mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), oddał działkę gruntu w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali znajdujących się w budynku położnym na przedmiotowym gruncie. Wywodził jednocześnie, iż przysługuje mu legitymacja do złożenia przedmiotowego wniosku, gdyż jest on współużytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, która obejmuje zarówno działkę nr [...] i [...]. Podnosił przy tym, że w Sądzie Rejonowym dla [...], toczy się proces z powództwa W. przeciwko wszystkim aktualnym użytkownikom wieczystym nieruchomości o wydanie działki nr [...]. Jego zamiarem zaś jest wykazanie, że W. nie ma legitymacji procesowej czynnej, a w tym celu konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (z której Miasto wywodzi swoje prawo własności do działki nr [...]). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 Nr 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. . Organ podniósł, że z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Tak więc decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika zaś, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], jest nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkalnym, która została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. i ww. dacie stanowiła własność Skarbu Państwa. Z załączonego zaś do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji aktu notarialnego z [...] sierpnia 1971 r. wynika, że w użytkowanie wieczyste została przekazana wyłącznie nieruchomość o pow. [...] m2, opisana w księdze wieczystej "Nieruchomość [...]", której odpowiada aktualnie działka nr [...], natomiast działka nr [...] odpowiada fragmentowi działki nr [...], który nie został oddany w użytkowanie wieczyste. W dalszej części uzasadnienia, Minister stwierdził, że w dniu [...] maja 1990 r. osobom fizycznym przysługiwało wyłącznie prawo własności budynku zlokalizowanego na przedmiotowym gruncie, który to budynek nie został objęty działaniem kwestionowanej decyzji. Osoby te nie były więc właścicielami gruntu, a jedynie przysługiwało im do niego prawo użytkowania wieczystego. Skoro zaś w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem gruntu był Skarb Państwa, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej komunalizację tego gruntu z mocy prawa. Minister nie podzielił zarzutu strony, iż w toku postępowania komunalizacyjnego doszło do rażącego naruszenia art. 17 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez zbyt krótkie wyłożenie spisu inwentaryzacyjnego. Wprawdzie zgodził się ze skarżącym, że ostatnim dniem terminu w jakim spis był wyłożony, był dzień ustawowo wolny od pracy, jednakże to uchybienie nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że ogłoszenie w tej sprawie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicy oraz w prasie. Podkreślił również, że zmiany oznaczenia nieruchomości działki ewidencyjnej dokonane po dniu 27 maja 1990 r. nie stanowią przeszkody do komunalizacji nieruchomości oznaczonej pierwotnie w ewidencji gruntów innym numerem. Za niezasadny organ nadzoru uznał także zarzut podpisania decyzji komunalizacyjnej przez osobę nieuprawnioną wskazując, iż podpisana pod tą decyzją – E.T., legitymowała się upoważnieniem z dnia [...] stycznia 2000 r., udzielonym jej przez Wojewodę na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U Nr 91, poz. 577 ze zm.), umocowującym ją do załatwiania w imieniu Wojewody spraw związanych z przekazywaniem mienia jednostkom samorządowym. Niezgadzając się z powyższą decyzją, J.B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu wniosku powtórzył poprzednio podnoszone argumenty, które świadczyć mają o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygniecie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ ponownie wyjaśnił, że w decyzji komunalizacyjnej niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto księgowych, ponieważ stanowi ona podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się zaś do zarzutu braku informacji o podziale działki nr [...], Minister wskazał, że zgromadzona dokumentacja zawiera Wykaz Zmian Gruntowych dotyczących tego podziału oraz zawiadomienie Urzędu Gminy [...] z [...] czerwca 1998 r. o wprowadzeniu z urzędu zmian do operatu ewidencji gruntów. Z dokumentów tych wynika, że z działki nr [...], o pow. [...] m2, wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] m2 , która odpowiada nieruchomości przekazanej w użytkowanie wieczyste na mocy aktu notarialnego z [...] sierpnia 1971 r., a pozostała część stanowi działkę [...] o pow. [...] m2, odpowiadającą fragmentowi, który nie został objęty użytkowaniem wieczystym. Na decyzję ta J.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku, ograniczając się do ogólnikowych twierdzeń, które nie dotyczą istoty sprawy, a więc rozstrzygnięcia, czy działka o nr [...] została podzielona na działki [...] i [...] w zgodzie z obowiązującymi przepisami (brak stosownego postępowania rozgraniczającego) oraz czy możliwe jest wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do nieruchomości, która w dacie 27 maja 1990 r. nie istniała, gdyż nie były wyznaczone jej granice; 2. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], utworzoną po dniu [...] maja 1990 r. z podziału innej istniejącej wówczas nieruchomości (działki nr [...]), mogła podlegać skomunalizowaniu; 3. art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że istnieją działki o nr [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...] oraz, że dokonano podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], w sytuacji gdy akta sprawy nie zawierają dokumentu, z którego wynikałoby, iż taki podział (postępowanie rozgraniczające) został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem skarżącego, samo zawiadomienie o dokonaniu zmian oraz wadliwy wpis w ewidencji gruntów, nie tworzy stanu, jaki ustawa wiąże z przeprowadzeniem postępowania przez nią przewidzianą. Stwierdził także, że każda nieruchomość wyznaczana jest przez jej granice, a działka nr [...] nie posiada dokładnych granic; 4. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewskazanie na jakiej podstawie doszło do zmiany oznaczenia działki [...] na [...] i [...], z uwzględnieniem faktu, że zmiana taka mogła mieć swoje źródło jedynie w prawomocnym orzeczeniu sądowym, akcie notarialnym, ostatecznej decyzji administracyjnej; 5. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, iż przebieg granic pomiędzy działkami [...] i [...] jest ustalony w sposób przewidziany przepisami prawa i nie budzi wątpliwości, co w konsekwencji prowadzi do błędnego wniosku, iż bezsporny jest zakres przedmiotowy decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. w odniesieniu do granic działki [...] z obrębu [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Poinformowany zaś o wniosku J.B. dotyczącego trybu rozpoznania skargi, nie wniósł w tym przedmiocie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. nr [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Dzielnicę-[...] prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co zarzucała strona skarżąca, czy też taką wadą obarczona ona nie jest. Materialnoprawną podstawą ww. decyzji Wojewody [...] był art. 5 ust. 1 z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dalsze przepisy, o których mowa w art. 5 ust. 1 to unormowania zawarte w art. 11 ust. 1 i art. 12 tej ustawy, które wyłączają pewne kategorie mienia państwowego z komunalizacji m.in. z uwagi na cel w jakim są one wykorzystywane. Stwierdzenie owego przejścia prawa, stosownie do art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wymaga decyzji wojewody. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody, a w konsekwencji oceny podjętego przez Ministra Infrastruktury zaskarżonego rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności badanej w trybie nadzorczym decyzji, ma istniejący w dniu [...] maja 1990 r. stan prawny skomunalizowanej nieruchomości. Wydawane bowiem na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej decyzje administracyjne mają charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdzają one jedynie zaistniały ex lege skutek prawny w postaci przejścia z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Skutek ten następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna wyłącznie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Istotą tej decyzji jest więc potwierdzenie, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy (por. uchwała NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt OPK 2/96 , Lex nr 27846). To zaś oznacza, że podejmując w tym przedmiocie decyzję organ bada jedynie czy w dniu wejścia w życie ustawy spełnione zostały pozytywne przesłanki do stwierdzenia przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy. Ziszczenie się w tej dacie przesłanek pozytywnych (przy braku przesłanki negatywnej) uprawnia Wojewodę do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a więc stwierdzającej obiektywnie istniejący wówczas stan faktyczny i prawny i to niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do tej nieruchomości w okresie między dniem 27 maja 1990 r., a wydaniem tejże decyzji. Dokonując zatem oceny legalności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru badał jedynie czy prawidłowe były ustalenia wojewody, w zakresie istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. stanu prawnego mienia (obejmującego w tym wypadku grunt nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...]), w kontekście przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Nie mogły być natomiast oceniane w ramach postępowania uruchomionego wnioskiem skarżącego akty i czynności podejmowane w ramach innych postępowań administracyjnych (w tym odnoszące się do postępowania podziałowego działki nr [...]). Tym samym nie można czynić organowi zarzutu, że przedmiotem rozważań w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie uczynił on kwestii odnoszących się do zgodności z prawem zmian wprowadzonych w ewidencji gruntów. Badanie legalności tych zmian wykracza bowiem poza ramy postępowania komunalizacyjnego, a tym bardziej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Za chybione zatem uznać należy, formułowane na tym tle zarzuty naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7 i 77 § 1 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a To zaś, że w dniu 27 maja 1990 r. objęta badaną decyzją działka nr [...] wchodziła w skład większej nieruchomości (działki nr [...]), dla skutku przewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie ma żadnego znaczenia. Zważyć bowiem należy, że tego typu zmiany - stanowiące konsekwencję podziału nieruchomości (bądź scaleń), czy też odnowienia ewidencji - nie oznaczają, że nieruchomość traci z tego powodu status mienia podlegającego komunalizacji, w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy. Jest to wszak nadal to samo mienie lub część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. (por. wyrok NSA z 18.06.2008 r. sygn. I OSK 956/07 Lex nr 490116). Sytuacja taka powoduje jedynie, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ ma obowiązek ustalenia, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowoutworzonych nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosowne do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Mając zaś, na względzie to, że decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków (art. 20 powołanej ustawy), winna ona określony w niej skutek, w postaci przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę, odnieść do nieruchomości obecnie istniejących, zgodnie z ich nowymi oznaczeniami geodezyjnymi i wieczysto-księgowym. Takie zaś określenie komunalizowanej nieruchomości (wg jej aktualnych oznaczeń geodezyjnych) stanowi obowiązek organu prowadzącego postępowanie komunalizacyjne i obowiązek ten została w niniejszej sprawie przez wojewodę wykonany. W sprawie bezsporne jest przy tym, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], z której wyodrębniona została działka nr [...] , w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie budzi również wątpliwości Sądu. Nieruchomość ta nie stanowiła także mienia, które podlegałoby wyłączeniu z komunalizacji na podstawie przepisów szczególnych, co jest również okolicznością bezsporną. W tym stanie rzeczy wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] kwietnia 2001 r. decyzja deklaratoryjna potwierdzająca przewidziany w ustawie komunalizacji skutek (przejście własności mienia) nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza go w stopniu rażącym. Nie jest też ona obciążona żadną inną kwalifikowaną wadą prawną, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że także decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiająca stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na niestwierdzenie tych wad, jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.