I OSK 956/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/06 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2006 r. I SA/Wa 1494/06 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...], nr [...] przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę C. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga Gminy C. jest uzasadniona, bowiem ocenę prawną Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zamieszczoną w zaskarżonej do sądu decyzji należy uznać za błędną. Powodem odmowy skomunalizowania nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i nr [...], był fakt, iż działki te zostały utworzone po dniu 27 maja 1990 r., zatem we wskazanej dacie stanowiły część innej istniejącej wówczas nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a więc posiadającej inne oznaczenie geodezyjne. Skoro w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działki nr [...],[...] i nr [...] nie istniała, to nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Jednak w ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, zgodnie z którym skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mogą dotyczyć składników tylko w ich stanie ewidencyjnym istniejącym na dzień 27 maja 1990 r., nie znajduje uzasadnienia prawnego. Przepisy w/w ustawy zawarte w rozdziale 2 dotyczącym nabycia mienia komunalnego nie zawierają żadnego ograniczenia w tym zakresie. Przepisy te nie wyłączają komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki w nich określone (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 522/03). Dla komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Do organu orzekającego o komunalizacji należy więc zbadanie, czy mienie mające podlegać komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tym czasie do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r. I SA 694/00). Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem to samo mienie, tylko inaczej oznaczone w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Wskazać należy, że podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje między innymi skutek prawny w postaci zmian danych identyfikacyjnych tej nieruchomości, w związku z innym określeniem jej granic zewnętrznych. Oznacza to, że w decyzji wydanej w przedmiocie komunalizacji nieruchomości, niezbędne byłoby powołanie nowych oznaczeń bowiem decyzja ta stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków. Podobnym problemem zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1355/04, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 262/06 oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznając ponownie sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powinna więc zbadać, czy nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 w/wym. ustawy, bowiem wskazywały one stan prawny nieruchomości i tym samym stanowiły o możliwości, bądź braku możliwości wydania decyzji komunalizacyjnej. Organ przesłanek tych nie badał, skupiając się na przytoczeniu i analizie przepisu zamiast jego zastosowania. Po przeprowadzeniu ustaleń dotyczących przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyda odpowiednią decyzję. Brak badania przesłanek ustawowych w odniesieniu do skomunalizowanej nieruchomości narusza prawo materialne - art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa i stanowi podstawę uchylenia decyzji. W skardze kasacyjnej, którą KKU zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucono Sądowi zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie: 1. naruszenie art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 174 pkt l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - przez przyjęcie, że prawo własności konkretnie oznaczonych składników mienia nieruchomego wydzielonych po dniu 27 maja 1990 r. z innego składnika mienia nieruchomego posiadającego w dniu 27 maja 1990 r. inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli składniki wydzielone po tej dacie - może podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5 ust. l cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. 2. Naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 konstytucji RP oraz art. 7 ust. l pkt 4 w związku z art. 6 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 1989 r. nr 30, poz. 163 oraz art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 1982 r. nr 19 poz. 147 ze zm., w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w toku postępowania komunalizacyjnego i przez organy w nim orzekające, jest dopuszczalne z mocą wsteczną stwierdzenie, iż składniki mienia nieruchomego wydzielone po dniu 27 maja 1990 r. mogłyby być skutecznie skomunalizowane z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że ocena prawna Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę z następujących przyczyn: Przede wszystkim uczestnicząca w niniejszym postępowaniu Gmina domaga się skomunalizowania w żądanym przez nią trybie, nie abstrakcyjnie określonego prawa lecz prawa własności składników mienia nieruchomego (działek nr [...],[...] i [...]), posiadających ściśle oznaczone: granice, powierzchnię i numery w ewidencji gruntów. Oznaczenia te są ustalane przez inne organy niż orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym i w odrębnych trybach. Wydzielenie przez właściwy organ, składników mienia nieruchomego (w rozpatrywanej sprawie działek nr [...],[...] i [...]), po dniu 27 maja 1990 r. - co jest w sprawie niesporne), - ze składnika który wcześniej, w dniu 27 maja 1990 r., miał inne parametry (granice, powierzchnię i numer w ewidencji gruntów), stanowiło w ocenie skarżącej, nie o zmianie oznaczenia geodezyjnego tego poprzedniego składnika, lecz o utworzeniu składników nowych i odrębnych od poprzedniego. Ponadto skoro komunalizacja mienia w omawianym trybie nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r. to mogła zdaniem skarżącego dotyczyć tylko i wyłącznie stanu zarówno faktycznego jak i prawnego wnioskowanego do skomunalizowania mienia z okresu bezpośrednio poprzedzającego dzień 27 maja 1990 r. (art. 5 ust. 1 pkt 1-3 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) Nie mogła zatem objąć spornych składników, wydzielonych (utworzonych) po dniu 27 maja 1990 r. Niezależnie od powołanej argumentacji opartej o regulacje ustawowe, podobna wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wynika również z ugruntowanego i zdecydowanie przeważającego w tej kwestii następującego opublikowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Komunalizacja mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej) jest dokonywana według stanu z dnia 27 maja 1990 r., późniejsze regulacje prawne mogą dotyczyć tylko stanu powstałego po tej dacie, choćby nawet decyzja komunalizacyjna była wydana ze zwłoką" ( Wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r. I SA 1439/92, ONSA z 1994 r., nr 1 poz. 38). "W świetle przepisów ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące między Skarbem państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Komunalizowanie z mocy prawa składników mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest oceniane według ich stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r." (Wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r. I SA 694/00, lex nr 78922). Przy czym na uwagę zasługuje iż Naczelny Sąd Administracyjny w tezach obu cytowanych wyroków nie zawęża swojej wykładni do któregokolwiek z trzech punktów ustępu pierwszego cytowanego art. 5 ust. 1, co oznacza, iż wykładnia ma zastosowanie do całego art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd pierwszej instancji nie wziął także pod uwagę, iż nawet gdyby istniejący w dniu 27 maja 1990 r. składnik, z którego po tej dacie wydzielono sporne działki, odpowiadał wtedy warunkom jego skomunalizowania w omawianym trybie, to właśnie on i w jego ówczesnym stanie w tym: granicznym, powierzchniowym i ewidencyjnym, stałby się z mocy prawa mieniem komunalnym już z dniem 27 maja 1990 r., a nie przedmiotowe działki nr [...],[...] i [...]). W konsekwencji sporne składniki, nie mogłyby być ponownie przedmiotem komunalizacji, a ich ewentualne skomunalizowanie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. byłoby jednocześnie bezpodstawnym i zarazem fikcyjnym przeniesieniem wstecz decyzją komunalizacyjną (i w konsekwencji zaskarżonym wyrokiem), daty ich utworzenia i jednocześnie istnienia w dniu 27 maja 1990 r., a więc sprzecznie z zasadą nie działania prawa wstecz (art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), a także wypełniającym przesłanki najwyższego stopnia wadliwości decyzji określone art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, gdyż wszelkie zmiany w ewidencji gruntów i w dokumentacji wieczystoksięgowej dokonywane są przez inne organy i w innych trybach. Na dodatek wpisy w dokumentacji wieczystoksięgowej i ewidencji gruntów mają charakter konstytutywny, a decyzja komunalizacyjna podejmowana w omawianym trybie, charakter deklaratoryjny. Zastąpienie wyżej opisanego postępowania ewidencyjnego czy wieczyste księgowego mającego charakter konstytutywny i zastrzeżonego wyłącznie dla postępowania przed właściwymi w takich sprawach organami - decyzją komunalizacyjną byłoby zdaniem skarżącego również niedopuszczalne, i ze skutkami nieważności tego rodzaju rozstrzygnięć. Określanie składników mienia objętego decyzjami komunalizacyjnymi podejmowanymi w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1-3 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. powinno być zgodne z wpisami ewidencyjnymi, oraz wieczystoksięgowymi (jeśli dana nieruchomość jest wieczyścieksięgowo uregulowana) - ale ta zgodność z powyższymi wpisami musi się odnosić do daty przepływu prawa własności tego mienia (27 maja 1990 r.), a nie do daty podejmowania decyzji przez organ administracji, do czego zmierza Sąd w zaskarżonym wyroku. Jego uprawomocnienie uniemożliwiłoby zatem organom administracji podjęcie decyzji komunalizacyjnej według stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego mienia jaki istniał dniu 27 maja 1990 r. W konsekwencji zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. w istotny sposób narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak i narusza regulacje dotyczące właściwości organów zakresie wpisów w ewidencji gruntów. Naruszenia te miały zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia w kwestionowanym wyroku, bowiem dopuszczono w nim komunalizację składników nie będących tożsamymi z nieruchomością według jej stanu faktycznego z dnia 27 maja 1990 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżąca Gmina C. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślono, że przyjęcie jako właściwego stanowiska określonego w zarzutach w skardze kasacyjnej czyniłoby martwymi przepisy wyżej wskazanej ustawy komunalizacyjnej i skutkowałoby naruszeniem konstytucyjnej gwarancji własności komunalnej oraz naruszeniem prawa jednostek samorządu terytorialnego do nabywania prawa własności w odniesieniu do określonego ustawą mienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi jednoznacznie, że jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, to mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Należy mieć na względzie, że przytoczony przepis nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", lecz określeniem "mienie ogólnonarodowe (państwowe)". Jest to kolejny dowód na to, oprócz wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przytoczonego przepisu. Skoro komunalizacji z mocy prawa podlega wskazane w tym przepisie mienie, to bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie – w przypadku, gdy jest nim nieruchomość – zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Trafnie podkreślił to Sąd I instancji stwierdzając, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji. Taka sytuacja powoduje, że postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Niemniej jednak w decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto-ksiegowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją. Na marginesie warto zaznaczyć, że zaprezentowana ocena prawna nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA. Przykładowo, w wyroku z 13 kwietnia 2007 r., I OSK 752/06 podkreślono, że fakt, iż mienie (nieruchomość) po dniu 27 maja 1990 r. uległo podziałowi i innemu oznaczeniu geodezyjnemu nie powoduje, że wykluczona jest jego komunalizacja. Jeżeli więc istnieją ustawowe przesłanki do komunalizacji mienia części nieruchomości, to powinna być wydana w tym zakresie stosowna decyzja. Przy czym niezbędne jest odniesienie się w niej do stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., ponieważ komunalizacji nie podlega nieruchomość powstała po tej dacie, ale część nieruchomości istniejącej w tym dniu, która aktualnie posiada stosowne, nowe oznaczenie – por. wyrok NSA z 12 września 2007 r., I OSK 1352/06. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.