I OSK 1352/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 12 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1193/05 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1193/05 uchylił zaskarżoną przez Prezydenta Miasta [...] decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nabycia mienia państwowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta [...] oraz Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia 10 marca 2005 r., nr [...] w sprawie: I. Odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], odpowiadającej w tym dniu części działki nr [...] o pow. 10 240 m2, oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych jako działka nr [...] o pow. 4 515 m2 oraz działka nr [...] o pow. 47 m2; II. Stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], odpowiadającej w tym dniu części działki nr [...]1 o pow. 10 240 m2, oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych jako działka nr [...] o pow. 483 m2 oraz działka nr [...] o pow. 81 m2 uregulowanych w księdze wieczystej nr [...]; 1) uchyliła zaskarżoną decyzję w części objętej jej punktem II i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], odpowiadającej w tym dniu części działki nr [...] o pow. 10 240 m2, oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych jako działka nr [...] o pow. 483 m2, oraz działka nr [...] o pow. 81 m2, 2) utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Komisja wskazała, że dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie wspomnianego przepisu należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia tego przepisu w życie, Mienie, które zamierzało się skomunalizować winno było stanowić wówczas własność Skarbu Państwa, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych, oraz nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Ówczesny stan własnościowy przedmiotowego mienia jest oczywisty, było to mienie ogólnonarodowe (państwowe). W odniesieniu do nieruchomości komunalizacją z mocy prawa można obejmować tylko składniki w ich ówczesnych granicach, a nie wydzielone z nich po dniu 27 maja 1990 r. części, bowiem jako nieistniejące w dniu 27 maja 1990 r. nie mogły stać się komunalnymi z dniem 27 maja 1990 r. Ponadto, nawet gdyby istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. większa działka, z której potem wydzielono jej część odpowiadała wtedy warunkom jej komunalizowania, to właśnie ona w całości stałaby się z mocy prawa mieniem komunalnym już z dniem 27 maja 1990 r. W rezultacie wydzielona z tej większej działki jej część byłaby zarówno w roku 1990 r., jak i w dniu podejmowania przez Wojewodę decyzji komunalizacyjnej mieniem komunalnym niepodlegającym ponownemu skomunalizowaniu z mocy prawa. Ponadto, gdyby organ administracji stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności działek później wydzielonych posiadających inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli mienie istniejące w dniu 27 maja 1990 r., to naruszyłby wymóg wynikający z art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. komunalizując mienie inne aniżeli mienie istniejące w dniu 27 maja 1990 r., a nadto skoro przed komunalizacją ustala się stan własnościowy mienia w oparciu przede wszystkim o wpisy w danej księdze wieczystej, spowodowałby ominięcie procedury postępowania wieczystoksięgowego przewidującej, że takiego rodzaju zmian dokonuje sąd powszechny w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów (art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147 z późn. zm.), a nie organ orzekający o komunalizacji mienia. Tylko sąd powszechny przed dokonaniem wpisu w księdze wieczystej, a nie organ komunalizacyjny jest uprawniony do sprawdzenia zarówno prawidłowości sporządzenia wykazu zmian gruntowych (i innych dokumentów równorzędnych oraz map), jak i dopuszczalności dokonania w ich wyniku aktualizacji danych w ewidencji gruntów, na dodatek z mocą wsteczną. Skoro skutki zmian związanych z wydzieleniem spornych działek nastąpiły po dniu 27 maja 1990 r., to i zmiana wpisów wieczystoksięgowych dotyczących tej nieruchomości i wiążących organ mogła nastąpić najwcześniej z dniem przedłożenia sądowi wniosku o ich dokonanie (art. 29 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.). W rezultacie tego, najwcześniejsze wpisy wieczystoksięgowe dotyczące wydzielonych działek łącznie z ich różniącymi się od działki nr [...] parametrami i oznaczeniem ewidencyjnym mogły zostać ujęte we właściwej księdze wieczystej po dniu 27 maja 1990 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w imieniu Gminy [...] Prezydent Miasta [...]. Zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych strona skarżąca domagała się uchylenia tej decyzji w całości oraz uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej odmowy komunalizacji. Podkreślono, że odmowa komunalizacji tylko z uwagi na zmiany oznaczeń geodezyjnych gruntu nie jest zgodna z prawem i powołano orzeczenia sądowe, w których zajęte zostało takie stanowisko. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie można podzielić stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zgodnie z którym komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dotyczyć może tylko składników mienia nieruchomego w ich stanie ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Przepisy powołanej ustawy nie zawierają żadnego ograniczenia w tym zakresie i nie wyłączają komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki w nich określone. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że dokonanie zmian w ewidencji gruntów po dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do nieruchomości nabytych przez gminy z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje m.in. skutek prawny w postaci zmiany danych identyfikacyjnych tej nieruchomości, w związku z innym określeniem jej granic zewnętrznych. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem to samo mienie lub, tak jak w niniejszej sprawie, część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Dla komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy istotne jest, czy mienie mające podlegać komunalizacji w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i należało do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu są w tym względzie pozytywne, a mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie innych przepisów, to organ obowiązany jest wydać decyzję stwierdzającą nabycie przez gminę własności z mocy prawa określonego mienia ogólnonarodowego z tą datą (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1407/97, LEX 45084). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza nabycie mienia przez gminę, które nastąpiło z mocy prawa we wskazanej dacie. W takim przypadku jak w sprawie niniejszej, gdy wniosek dotyczy wydania decyzji komunalizacyjnych dla działek stanowiących części działki ewidencyjnej według stanu na dzień 27 maja 1990 r., to o ile działka ta spełniała wówczas ustawowe przesłanki do jej skomunalizowania z mocy prawa i nie została wydana wcześniej decyzja w trybie art. 18 ust. 1 ustawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: 1. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – przez przyjęcie, że nieruchomości utworzone po dniu 27 maja 1990 r. z podziału innej istniejącej wówczas (w dniu 27 maja 1990 r.) nieruchomości i niebędące z nią tożsame – mogą podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., 2. naruszenie art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r. Nr 30, poz. 163) a także art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147 z późn. zm.) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – przez przyjęcie, że w toku postępowania komunalizacyjnego i przez organy w nim orzekające, a nadto z mocą wsteczną, jest dopuszczalne stwierdzenie, iż nieruchomość (w rozpatrywanej sprawie składająca się z działek nr [...] i nr [...]) utworzona po dniu 27 maja 1990 r. istniała wcześniej – to jest w dniu 27 maja 1990 r., 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. z uwagi na pominięcie w zaskarżonym wyroku z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1193/05 obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 10 marca 2005 r. w części orzekającej nabycie z mocy prawa i z mocą wsteczną od 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską [...] nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...], utworzonej po tej dacie. 4. naruszenie art. 33 § 1 w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. z uwagi na niezajęcie przez Sąd stanowiska w wyroku z dnia 28 marca 2006 r. w przedmiocie statusu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszym postępowaniu (jest jego stroną, czy nie jest). Łącznie ze skutkami, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Sąd w części historycznej uzasadnienia wyroku z dnia 28 marca 2006 r. tylko przytacza stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszym postępowaniu Gmina Miejska [...] wystąpiła o skomunalizowanie z mocy prawa utworzonej po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...], które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły części innej istniejącej wówczas nieruchomości (działki nr [...]). W konsekwencji nie była to ta sama nieruchomość, jaka istniała w dniu 27 maja 1990 r., gdyż działki nr [...] i nr [...] mają w szczególności inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenia ewidencyjne aniżeli istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość (działka nr [...]), z której po dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone. Natomiast w zaskarżonym wyroku z dnia 28 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że utworzona po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...] może być skomunalizowana z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Sąd ten nie wziął pod uwagę, że nawet gdyby istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość (działka nr [...]), z której po tej dacie wydzielono działki nr [...] i nr [...], odpowiadała wtedy warunkom jej skomunalizowania w omawianym trybie, to właśnie ona (działka nr [...]) i w jej ówczesnym stanie, w tym granicznym, powierzchniowym i ewidencyjnym, stałaby się z mocy prawa mieniem komunalnym już z dniem 27 maja 1990 r., a nie działki nr [...] i nr [...]. W konsekwencji jej część (działki nr [...] i nr [...]), nie mogłyby być ponownie przedmiotem komunalizacji następującej z mocy prawa i z dniem 27 maja 1990 r. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że Gmina Miejska [...] ani nie objęła inwentaryzacją działki nr [...], ani nie domaga się w niniejszej sprawie skomunalizowania tej istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości, lecz domaga się komunalizacji nieruchomości utworzonej po tej dacie, stanowiącej działki nr [...] i nr [...]. W rezultacie przedstawionego wyżej stanu faktycznego i prawnego organy administracji miały i nadal mają obowiązek wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości innej aniżeli istniejąca w dniu 27 maja 1990 r., w oparciu o już zebrany w tej sprawie materiał dowodowy. Gdyby organ administracji skutecznie stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości posiadającej inne granice i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli mienie istniejące w dniu 27 maja 1990 r. (co dopuszcza i aprobuje WSA w zaskarżonym wyroku z dnia 28 marca 2006 r.), to naruszyłby przede wszystkim wymóg wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., komunalizując mienie inne aniżeli istniejące w dniu 27 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przede wszystkim nie było żadnych przesłanek z art. 156 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], a nawet gdyby teoretyczne założyć, iż takie przesłanki istniały, to przecież decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej decyzja Wojewody została w kwestionowanej części uchylona a więc wyeliminowana z obrotu pranego. Również nie jest trafny zarzut niezajęcia przez Sąd Wojewódzki stanowiska co do statusu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu komunalizacyjnym. Należy bowiem wskazać, iż w wyroku z dnia 16 września 2003 r. w sprawie sygn. akt I SA 2084/01 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził prawomocnie status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako strony niniejszego postępowania. Stanowiskiem tym, zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), były związane organy rozpoznające sprawę oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, a co za tym idzie nie mógł w tej kwestii dokonywać własnej oceny prawnej. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Przyjęta bowiem przez Sąd pierwszej instancji ich wykładnia jest prawidłowa. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej komunalizacja mienia następuje w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. z tym bowiem dniem nastąpiło, w określonych ustawowo sytuacjach, przejście z mocy prawa własności mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę. Decyzja Wojewody jedynie potwierdza ten stan. Potwierdza stan co do takiego mienia, które istniało w tym dniu. W niniejszej sprawie przedmiotem komunalizacji jest mienie stanowiące nieruchomość. Nie budzi wątpliwości, że mienie to – nieruchomość o określonych granicach, ujawniona w księdze wieczystej – istniało w dniu 27 maja 1990 r. Fakt, iż nieruchomość ta po tej dacie uległa podziałowi i innemu oznaczeniu geodezyjnemu nie wyklucza komunalizacji. Komunalizacja może bowiem dotyczyć tylko części nieruchomości bowiem tylko część np. spełniała przesłanki ustawowe komunalizacji. Zwłaszcza że ustawodawca posługuje się pojęciem "mienia" a nie "nieruchomości". Jeżeli istnieją więc ustawowe przesłanki do komunalizacji mienia – części nieruchomości, to winna być wydana w tym zakresie stosowna decyzja. Przy czym niezbędne jest odniesienie się w tej decyzji do stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. bowiem komunalizacji nie podlega nieruchomość powstała po dniu 27 maja 1990 r. ale część nieruchomości istniejącej w tym dniu, która na dzień komunalizacji posiada stosowne nowe oznaczenie. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.