II SA/Ol 14/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. i J. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę chodnika wraz z oświetleniem oddala skargę. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Prezydent Miasta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie chodnika wraz z oświetleniem od ul. "[...]" do brzegu rzeki "[...]" w "[...]" na działkach nr "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Wobec wniosków E. i M. S. oraz M. i J. S. o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją (wnioskodawcy podnieśli, że pomimo, iż przysługiwał im status strony z uwagi na zamieszkiwanie sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji nieruchomości, to jednak nie zostali poinformowani o postępowaniu w tym przedmiocie przez co uniemożliwiono im wzięcie w nim udziału), postanowieniem z dnia "[...]" Prezydent wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia "[...]" wskazując m.in., że skarżący nie mają przywileju strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. W wyniku odwołań wniesionych przez E. i M. S. oraz M. i J. S. od decyzji z dnia "[...]", Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygniecie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez M. i J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 409/10) uchylił zakwestionowaną decyzję Wojewody wskazując na uchybienia procesowe. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 11071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym Miejscowym planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego – "[...]", terenu między ul. "[...]", "[...]", projektowaną trasą "[...]", ul. "[...]", uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w "[...]". Nieruchomości nr "[...]" i "[...]" określone są zapisem "[...]", czyli stanowią tereny zieleni urządzonej. Dopuszcza się na tym terenie lokalizowanie kameralnych obiektów towarzyszących funkcji rekreacji, takich jak: mała gastronomia, obiekty obsługi turystycznej i sportowej. Z kolei nieruchomość nr "[...]" stanowi przejście piesze, a nieruchomość nr "[...]’ stanowi ulicę "[...]". Ponadto, Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta "[...]" pismem z dnia "[...]" poinformował Wydział Architektury i Budownictwa, że budowa chodnika wraz z oświetleniem od ul. "[...]" do brzegu "[...]" nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W piśmie tym nadmieniono również, że przedmiotowa inwestycja stała się obiektem zainteresowania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, głównie ze względu na Obszar Chronionego Krajobrazu w "[...]" oraz ochronę gatunkową ptaków. Wojewoda podkreślił, iż w trakcie postępowania odwoławczego wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o podanie swojego stanowiska w powyższej sprawie, które stanowi uzupełnienie materiału dowodowego. Ponadto pismem z dnia "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, iż w związku z ustaleniem, że inwestycja nie będzie prowadzona w granicach "[...]" i nie będzie prowadzona w korycie rzeki "[...]" – nie zachodzi potrzeba wydania uzgodnienia ani opinii w przedmiotowej sprawie. W świetle powyższego nie mogły być uwzględnione zarzuty odwołania wskazujące na: naruszenie przepisów o ochronie przyrody, gdyż nie uzyskano pozwolenia wodnoprawnego na budowę w korycie rzeki betonowych murów oporowych oraz na zniszczenie naturalnej nadrzecznej skarpy chroniącej domy przez osuwaniem; brak uzyskania opinii i decyzji Marszałka Województwa w zakresie wodno-prawnym dotyczącym planowanej budowy w korycie rzeki; rażące naruszenie przepisów wodno-prawnych i ochrony przyrody poprzez zignorowanie stanowiska Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i stanowiska Polskiego Towarzystwa Ornitologicznego, dotyczącego wpływu planowanej budowy na ekosystem nadrzecznej przyrody; nie uzyskania opinii i decyzji środowiskowej wobec występowania na terenie planowanej budowy wielu gatunków ptaków i zwierząt chronionych oraz naruszenia ekosystemu poprzez nieuprawnioną ingerencję w środowisko nadrzeczne; naruszenie przepisów dotyczących obszarów chronionych Natura 2000 (w zakresie ochrony rzeki), jak też naruszenie przepisów Rozporządzenia Wojewody dotyczącego środkowej "[...]". Ponadto, Wojewoda argumentował, iż nie mógł uwzględnić zarzutu dotyczącego zignorowania wyroku Sądu Rejonowego zakazującego budowy przejścia do rzeki "[...]" bowiem inwestor - Gmina - posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wyrok Sądu Rejonowego dotyczył tylko części wyszczególnionych działek i nie obejmował terenu, na którym zaprojektowano sporną inwestycję. Dodatkowo podniósł, że w postępowaniu odwoławczym zapewnił stronom udział na każdym etapie postępowania, lecz żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej prawa w tym zakresie. Wobec powyższego bezzasadne są zarzuty wskazujące na rażące naruszenie art. 10 § 1, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. polegające na niepowiadomieniu o zakończeniu wznowionego postępowania, co w konsekwencji miało skutkować pozbawieniem możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wojewoda przywołał również uregulowania art. 28 k.p.a. i art. 28 ust 2 Prawa budowlanego niezbędne do oceny czy skarżącym przysługuje przymiot strony postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazując, że pojęcie interesu prawnego na którym jest oparta legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym ustala się według norm prawa materialnego, przy czym w postępowaniu które dotyczy pozwolenia na budowę ograniczone jest ono do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, Wojewoda stwierdził za organem pierwszej instancji, że brak jest przepisów z których wynikałyby związane z przedmiotową inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących a tym samym nie można ich uznać za stronę przedmiotowego postępowania dotyczącego pozwolenia na przedmiotową inwestycję. Bowiem inwestycja polegająca na wykonaniu chodnika wraz z oświetleniem od ul. "[...]" do "[...]" w "[...]" nie oddziałuje na działki skarżących, uniemożliwiając lub ograniczając ich zagospodarowanie. Brak jest także argumentu dla uznania, że przejście piesze z punktem widokowym wpływa na bezpieczeństwo posesji zwłaszcza, że posesja jednego z wnioskodawców nie posiada ogrodzenia od strony przejścia. Skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]" wnieśli do Sądu M. i J. S. żądając jej uchylenia i unieważnienia decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę, ewentualnie uchylenia decyzji Wojewody i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Podnieśli, że decyzja Prezydenta Miasta "[...]" z powodu rażącego naruszenia prawa jest nieważna, a poprzez jej utrzymanie w mocy Wojewoda rażąco uchybił art. 28 § 2 Prawa budowlanego, art. 24 w zw. z art. 26 § 2 i 3, art. 28 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi wskazali m.in., że Prezydent wydał decyzję dla samego siebie bowiem nie mógł wydać rozstrzygnięcia ze względu na postanowienie art. 24 w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. Argumentowali, że zgodnie z utrwalonym poglądem stroną - art. 28 k.p.a. - w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Orzecznictwo, zarówno Sądu Najwyższego, jak i NSA ewoluowało w kierunku przyjęcia koncepcji obiektywnej strony postępowania, gdyż legitymację strony oparło na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny, oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego i może mieć swoje źródło również w przepisach prawa cywilnego. Podnieśli, iż w postępowaniu dotyczącym budowy chodnika posiadają interes prawny, który jest poparty przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mianowicie przepisami zarówno prawa budowlanego, jak i artykułami z Kodeksu Cywilnego dotyczącymi immisji, gdyż określenie obszaru oddziaływania inwestycji musi również zawierać ocenę pod kątem niedozwolonych immisji. Wskazali, że zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem "obszar oddziaływania obiektu" należy odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Dlatego też trudno jest uznać, że budowa chodnika z poręczami i czterema lampami ulicznymi w ostrej granicy z ich działką nie pozostaje bez wpływu na zagospodarowanie ich, jak i sąsiednich nieruchomości, gdyż zarówno szpecące krajobraz metalowe poręcze przy schodach, jak i mocno świecące w okna przez większą część doby wysokie uliczne lampy wpisują się w oddziaływanie na wnętrze domu i na posesję, jak też na zabudowane posesje bliższych i dalszych sąsiadów. Konkludując podkreślili, że gdyby Prezydent uznał ich za stronę postępowania wówczas mieliby prawo do uzgodnień na etapie projektowania, potrzeb i sensu oświetlenia dojścia do rzeki w nocy (oświetlenie wskazuje jedynie miejsce chuliganom, złodziejom, a tym samym powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla mieszkających nad rzeką rodzin), uzgodnienia kształtu i trasy przejścia, które biegnie tuż pod oknami ich domu oraz uzgodnienia innych ważnych decyzji dotyczących inwestycji, na które nie mieli żadnego wpływu, a które im narzucono. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne - w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tymi zapisami Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Rozpatrując bowiem ponownie odwołanie, Wojewoda rozstrzygnął sprawę w jej całości i uwzględniając zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia "[...]" (sygn. akt II SA/Ol 409/10) wskazania, orzekł merytorycznie. Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]", którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie chodnika wraz z oświetleniem od ul. "[...]" do brzegu rzeki "[...]". Żądając wznowienia postępowania skarżący zgłosili zarzut w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ właściwy w sprawie - Prezydent, wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to pozwoliło przystąpić do badania przesłanki wznowienia. Pierwszorzędną kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem zbadanie, czy skarżącym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony, co stanowi główny zarzut podnoszony przez skarżących w niniejszej sprawie. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 k.p.a., który przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - stanowiącym lex specialis do wymienionego art. 28 k.p.a. - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia "[...]" przyjęto, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora. Bezsporne jest, że skarżący legitymują się tytułem własności do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (ciągu pieszego). Kwestią sporną w sprawie jest, czy działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na realizację którego udzielono pozwolenia na budowę. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, określając pod tym pojęciem teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wytyczenie tego obszaru wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, w oparciu o które można wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, bowiem takie rozumienie obszaru oddziaływania odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. W konsekwencji takie skutki jak stopień oświetlenia terenu (również wygląd lamp ulicznych), ewentualny hałas – wzmożony ruch na chodniku, potencjalna możliwość zanieczyszczenia terenu planowanej inwestycji przez jej użytkowników i pozbawienie go waloru estetycznego ("ładnego widoku"), czy też hipotetyczna obecność na terenie inwestycji chuliganów, czy też złodziei, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Z podanych uciążliwości tylko hałas jest w pewnym zakresie poddany reżimowi prawa administracyjnego, przy czym z charakterystyki inwestycji nie wynika, aby emitowała ona takiego rodzaju hałas, aby zachodziła konieczność zachowania przez właścicieli działek znajdujących się w otoczeniu określonych parametrów ograniczających ich w użytkowaniu nieruchomości. Ponadto kwestia nadmiernego oświetlenia terenu lampami ulicznymi podlegała ocenie na etapie postępowania planistycznego, jak również ocenie organu architektoniczno-budowlanego, o czym świadczy dokumentacja projektowa sprawy. Akta administracyjne sprawy zawierają opracowanie "Budowa chodnika wraz z oświetleniem od ul. "[...]" do brzegu "[...]" w "[...]"" – oświetlenie uliczne, z którego wynika, że natężenie oświetlenia odpowiada normie oświetlenia ulic EN 13201-1:1998r. (karty nr 37-52 tomu I akt administracyjnych). Wywodząc swój interes prawny skarżący podnieśli, że inwestycja wiąże się z szeregiem uciążliwości dla ich i sąsiednich nieruchomości, polegających na potencjalnym zagrożeniu bezpieczeństwa (chuligani, złodzieje), "zeszpeceniu" krajobrazu latarniami ulicznymi i poręczami schodów, hipotetycznym braku możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości. W ocenie Sądu argumentacja ta jest chybiona, bowiem przytoczone okoliczności dotyczą wyłącznie interesu faktycznego skarżących, a nie ich interesu prawnego. Wyjaśnić należy skarżącym, że istnienie interesu prawnego oznacza istnienie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. Tylko zatem przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W niniejszej sprawie skarżący - jak trafnie to przyjmuje zaskarżona decyzja - nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla skarżących określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek więc skarżącym nie można odmówić interesu faktycznego w postępowaniu dotyczącym decyzji z dnia "[...]", z uwagi na podnoszone obawy związane z lokalizacją chodnika i wynikającymi z tego faktu potencjalnymi zagrożeniami, to jednak - jak wskazano powyżej - żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie każdy bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Istnienie interesu prawnego wymaga, by te uprawnienia znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym. Tenże warunek nie zachodzi w niniejszej sprawie w przypadku skarżących. Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie może być przepis art. 140 k.c., regulujący zakres i treść prawa własności. Przepis ten nie zawiera normy przewidującej, w sprawie o pozwolenie na budowę, możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Zatem organy administracji, rozstrzygając sprawę w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie chodnika z oświetleniem, nie orzekają w oparciu o art. 140 k.c. Z tego samego powodu skarżący nie mogą wywodzić interesu prawnego z potencjalnych zakłóceń zwanych w prawie immisjami - art. 144 k.c. Powyższy przepis chroni właścicieli nieruchomości sąsiednich jedynie wówczas, gdy zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości zaistniały i przekraczają przeciętną miarę. Nie dotyczy on natomiast działań przyszłych i hipotetycznych. Dopiero więc w sytuacji występowania zakłóceń przekraczających przeciętną miarę, właściciele nieruchomości sąsiednich będą mogli występując z odpowiednim powództwem skorzystać z roszczenia negatoryjnego, wskazanego w art. 222 § 2 k.c. Interes prawny skarżących nie wynika również z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowiącego, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący muszą wiedzieć, że ochrona uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich ograniczona jest wyłącznie zasięgiem obowiązujących przepisów prawa. O przekroczeniu granic tej ochrony można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Innymi słowy właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (v: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. II OSK 672/05, niepubl.). Reasumując powyższą tematykę - w zakresie uciążliwości jakie mogą pojawić się w związku z funkcjonowaniem spornego obiektu - warto podnieść, że podczas postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, nie mogły być przedmiotem analizy zdarzenia mogące potencjalnie wystąpić w przyszłości. W związku z tym takie zagadnienia, jak potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa (chuligani, złodzieje), czy też intensywność oświetlenia terenu mogą być badane przez kompetentne do tego organy wyłącznie na etapie użytkowania obiektu. Organ architektoniczno-budowlany ocenia jedynie przedstawioną mu dokumentację opisującą przyjęte do realizacji rozwiązania techniczne pod względem obowiązujących przepisów prawa i nie ma kompetencji do formułowania ocen dotyczących przyszłego użytkowania obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. W sprawie nie znajdują również zastosowania inne przepisy prawa administracyjnego, które w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia dla nieruchomości skarżących (zasadnie Wojewoda uznał, że inwestycja nie podlega regulacjom przepisów z zakresu ochrony środowiska i w tym zakresie nie powoduje ograniczeń w użytkowaniu terenu - tym samym również z tej przyczyny obszar oddziaływania nie rozciąga się poza granice działki inwestora). W związku z tym Sąd przyjął, że organy administracji zasadnie nie znalazły podstaw do uznania, że działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Okoliczność ta skutkuje tym, że skarżący nie mogą zostać uznani za stronę w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tym samym nie można przyjąć, że pominięcie ich udziału w tym postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec stwierdzenia, że wskazana we wniosku przesłanka wznowienia postępowania nie zachodzi, organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji z dnia "[...]" a organ odwoławczy stanowisko to podzielając, decyzję tę utrzymał w mocy. Odnosząc się z kolei do zarzutu podnoszącego, że "Prezydent wydał decyzję dla samego siebie" bowiem nie mógł wydać rozstrzygnięcia z dnia 1"[...]" ze względu na postanowienie art. 24 w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. wyjaśnić należy, że wyłączenie organu administracji w sprawie, w której inwestorem jest gmina, jest przedmiotem regulacji art. 25 § 1 k.p.a. Z kolei przywołana przez skarżących regulacja z art. 24 k.p.a. również nie znajduje wprost zastosowania w niniejszej sprawie, jako że prezydent miasta (wójt, burmistrz) nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. W art. 24 k.p.a. chodzi bowiem o cywilistyczną konstrukcję przedstawicielstwa strony, a ta nie może być utożsamiana - jak czynią to skarżący - z publicznoprawną konstrukcją organu wykonawczego gminy. Innymi słowy nie można stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem. Powyższe oznacza, że dokonując wykładni art. 24 k.p.a. skarżący oparli się na domniemaniu obowiązku wyłączenia prezydenta miasta (wójta, burmistrza) orzekającego w sprawach, w których jego gmina jest stroną postępowania. Tymczasem brak jest podstaw do przyjęcia takiego domniemania. Nie można bowiem na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina jest bowiem tworem o szczególnej pozycji ustrojowoprawnej. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (v: przepisy rozdz. V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, po z. 1591 ze zm.), gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że prezydent miasta (wójt, burmistrz) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim prezydent miasta pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy, jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. W tym sensie zaakceptować należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), w której Sąd ten najzupełniej zasadnie wychodzi z założenia, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej, nie wyłączając, czego już NSA w przedmiotowej uchwale expressis verbis nie zawarł, możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawach jej dotyczących. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n.). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.