II SA/Gd 873/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny na środowisko dla przedsięwzięcia oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia 17 kwietnia 2009 r., Nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu punktu zlewnego na nieczystości płynne, realizowanego na terenie działki nr [...] (obr. G.) w miejscowości G., w rejonie ul. [...], gm. W., przez inwestora Gminę W. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest wymienione w § 3 ust. 1 pkt 72 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny, jeżeli obowiązek przeprowadzenia tej oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Wójt ustosunkował się do opinii Starosty stwierdzającej konieczność przeprowadzenia oceny i wyjaśnił powody swego odmiennego stanowiska. Organ wskazał, że teren, na którym ma być ono zlokalizowane znajduje się w jednostce urbanistycznej 23U/M, przeznaczonej na usługi w szerokim zakresie, w tym usługi związane z obsługą ruchu turystycznego i tranzytowego oraz usługi związane z obsługą mieszkańców, lub zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dopuszcza się stosowanie funkcji zamiennie bez określenia ich proporcji względem siebie. Pismo zatytułowane "Skarga" na decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę zlewni ścieków wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego współwłaściciele działki nr [...] Ch. i K. O., potraktowani przez organ jako strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzucili oni, że wydana decyzja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismo to potraktowano jako wniosek stron o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzją z 16 marca 2011 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z 17 kwietnia 2009 r. w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazano też, że Państwo O. byli stroną w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc mają interes prawny także w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja Wójta rażąco narusza art. 80 ust. 2 ustawy. Warunkiem bowiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak zgodności musi skutkować odmową określenia środowiskowych uwarunkowań. W niniejszej zaś sprawie na terenie inwestycji w postaci stacji zlewni obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy (Dz.Urz.Woj. z 2006 r., Nr 47, poz. 942). Teren objęty inwestycją znajduje się w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 23U/MN przeznaczonej pod usługi o szerokim zakresie w tym usługi związane z obsługą ruchu turystycznego i tranzytowego oraz usługi związane z obsługą mieszkańców, lub zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; dopuszcza się stosowanie funkcji zamiennie bez określania ich proporcji względem siebie. Wskazano, że w karcie terenu 23U/MN nie dopuszczono możliwości realizacji samodzielnych obiektów infrastruktury technicznej, tj. stacji zlewni. Kolegium, szczegółowo analizując postanowienia planu, doszło do przekonania, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w kolizji z ustaleniami planu, a to z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Wójt Gminy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy zakończonej powyższą decyzją i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia w postaci stacji zlewni. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu przez niezawiadomienie jej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i ustosunkowania do niego. W odniesieniu do kluczowej w niniejszej sprawie kwestii niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu organ wskazał, że interpretacji zapisów planu nie można czynić w oderwaniu od stanowiska autorów planu, a według tego stanowiska na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja dopuszczalne są tego rodzaju urządzenia infrastruktury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 września 2011 r., sygn. akt [...], działając w oparciu o art. 134 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydał Wójt Gminy. W konsekwencji Wójt, jako organ decydujący w sprawie, nie jest uprawniony do złożenia odwołania (odpowiednio – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), gdyż nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. Sytuacja, w której wójt gminy występuje w charakterze "nosiciela" imperium w stosunku do własnej gminy, a jednocześnie podmiotu, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie powoduje ograniczenia w sferze uprawnień procesowych gminy. Wyłącza to możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Kolegium wskazało na wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję Gmina W. wniosła o uchylenie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania. Skarżący wskazał, że sytuacja łączenia ról procesowych organu gminy ze sfery imperium i dominium powinna skutkować wyłączeniem pracownika organu (a w konsekwencji – całego organu), a nie pozbawianiem gminy jej przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), organem właściwym do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia był Wójt Gminy. W konsekwencji, jako organ administracji publicznej uprawniony przepisu do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia Wójt Gminy wydał decyzję z dnia 17 kwietnia 2009 r. Wójt jako organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia braku obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, realizując tym samym przypisane mu uprawnienia organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy indywidualnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższego stopnia właściwy do wydania rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym zgodnie z art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., wydało decyzję z dnia 16 marca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta gminy z dnia 17 kwietnia 2009 r., a następnie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku Wójta gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przedmiocie. Wójtowi Gminy ani Gminie W., nie przysługiwał status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej przez wójta decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez Wójta Gminy, a więc organ wydający decyzję w I instancji. Dopuszczenie do złożenia przez organ pierwszej instancji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości decyzji. Sytuacja taka nie jest dopuszczalna. Organowi wydającemu decyzję administracyjna nie służy prawo do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym prawidłowości tej decyzji. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku w charakterze administrowanego, pojęcia strony nie można natomiast odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administrującego. Organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygniecie w sprawie, nie jest uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy w postępowaniu dotyczący stwierdzenia nieważności tej decyzji, bez względu na związek przedmiotu sprawy z interesem prawnym gminy. Wójt Gminy nie mógł zatem skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Orzeczenie przez organ o braku podstaw do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie postanowienia stwierdzajacego niedopuszczalność takiego wniosku, wydanego w trybie art. 134 k.p.a., uznać należy za dopuszczalne. Obowiązek oceny istnienia interesu prawnego wnoszącego wniosek i zakończenia postępowania odwoławczego w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest wymagane w sytuacji konieczności badania materialnego interesu prawnego składającego wniosek. Potrzeba taka nie istnieje w sytuacji złożenia wniosku przez organ administracji, który z istoty swej nie może być stroną takiego postępowania. Brak uprawnienia do złożenia wniosku jest bowiem w takiej sytuacji oczywisty i nie jest związany z oceną interesu prawnego składającego wniosek w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego na mocy ustawy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005 r., I OSK 788/05, LEX nr 277345). W wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych" (vide: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n.). Gmina nie mogła być zatem stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., prowadzonego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzuty skargi związane z istnieniem podstaw do wyłączenia organu Wójta Gminy od rozstrzygania kwestii potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, którego inwestorem była Gmina W., nie mogą mieć znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku. W niniejszej sprawie nie zostało bowiem wydane postanowienie o wyłączeniu organu, przeciwnie Wójt Gminy wydał decyzję rozstrzygającą wniosek Gminy W. Istnienie ewentualnych podstaw do wyłączenia organu nie uzasadnia jego legitymacji, ani legitymacji reprezentowanej przez ten organ gminy do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji. Wystąpienie przez Wójta Gminy w charakterze organu wydającego decyzję uniemożliwia bowiem jego udział w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji. Nadto wskazać należy, iż ewentualny fakt wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, a więc organ niewłaściwy, prowadzić winno do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważności wydanej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami oddalił skargę jako niezasadną.