I SA/Wa 1710/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K.P., S.P., A.P. i K.Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz K.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2011r. [....] Minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K.P. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A.P., S.P. oraz K.Z. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2011r. nr: [...] odmawiającej K.P., A.P., S.P. oraz K.Z. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości P., powiat [...], woj. [...], potwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta S. z [..] października 2002r., nr [...], - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011r. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 104 kpa oraz art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, decyzją z [...] stycznia 2011r. odmówił K.P., A.P., S.P. oraz K.Z. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej potwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] października 2002r. Od powyższej decyzji K.P. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik rodzeństwa wniósł w terminie odwołanie, kwestionując rozstrzygnięcie Wojewody i wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z 20 stycznia 2006r. A.P., z 18 stycznia 2006r. S.P., z 23 stycznia 2006r. K.Z. (w imieniu których działał K.P.) oraz wnioskiem z 18 stycznia 2006r. K.P., wystąpili do Wojewody [...] o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.P., nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości P., pow. [...], woj. [...] potwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] października 2002r., nr [...]. Wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z [...] stycznia 2002r. sygn. akt [...] ustalono, że A.P. był właścicielem gospodarstwa rolnego w P., powiat [...] w województwie [...], składającego się z [...] ha ziemi ornej, [...] ha łąki, [...] ha sadu, [...] ha działki siedliskowej z domem mieszkalnym krytym dachówką oraz zabudowań gospodarczych. Zgodnie z treścią postanowień Sądu Rejonowego w G. z [...] sierpnia 1991 r. sygn. akt [...], z [...] lipca 2001r. sygn. akt [...], z [...] lipca 2001 r. sygn. akt [...] spadek po A.P. i J.P. nabyli z mocy ustawy H.D., K.P., S.P., A.P. oraz K.Z. po 1/5 części każdy. Prezydent Miasta S. w decyzji z [...] października 2002r., nr [...] wydanej na podstawie art. 212 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) orzekł, iż K.P., A.P., S.P. i K.Z., są uprawnieni do realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wysokości [...] zł, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] października 2002r., nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2009r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2009r. Organ wskazał, że z kopii potwierdzonego przez Sąd Rejonowy w G. pisma z 31 grudnia 1990r. wynika, iż H.D. w obecności Konsula Generalnego RP w S. zrzekła się prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju na rzecz K.P. W dniu 28 września 2009 r. S.P. (w obecności notariusza) zrzekł się prawa do rekompensaty na rzecz K.P. W dniu 30 września 2009 r. K.Z. (podpis potwierdzony przez notariusza w dniu 1 października 2009r.) zrzekła się prawa do rekompensaty na rzecz K.P. W dniu 30 września 2009 r. A.P. (podpis potwierdzony przez notariusza w dniu 1 października 2009r.) zrzekł się prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju na rzecz K.P. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] pozytywnie ocenił spełnienie przez K.P. wymogów do uzyskania prawa do rekompensaty w udziale po A.P. oraz w zakresie udziałów spadkowych przysługujących H.D., S.P., A.P. i K.Z., którzy dokonali zrzeczenia się swoich praw na rzecz K.P. Z powyższego postanowienia wynika, iż na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005r Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę w terminie 6 miesięcy do wskazania jednej z przewidzianych przez ustawę form realizacji prawa do rekompensaty, jak również do dołączenia do wniosku operatu szacunkowego wskazującego wartość pozostawionej nieruchomości. Pismami z 5 listopada 2010r. oraz z 14 grudnia 2010r. K.P. złożył wnioski do [...] Urzędu Wojewódzkiego o ujawnienie danych wnioskodawcy w rejestrze wojewódzkim i przekazanie ich do rejestru centralnego celem dokonania wypłaty należnej rekompensaty. Decyzją z [...] stycznia 2011r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił K.P., A.P., S.P. oraz K.Z. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy. Minister wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. brak było ostatecznej decyzji lub zaświadczenia potwierdzającego wnioskodawcom prawo do rekompensaty wydanych w trybie poprzednio obowiązujących przepisów prawa jak też w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy, gdyż decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] października 2002 roku, nr [...], orzekającej, że K.P., A.P., S.P. i K.Z., są uprawnieni do realizacji prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami kraju, określonej w kwocie [...] zł na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Decyzja Wojewody [....] została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2009r., nr [...]. W związku z powyższym, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, brak było dokumentu potwierdzającego wnioskodawcom prawo do rekompensaty, w oparciu o który można by dokonać ujawnienia ich danych w rejestrze wojewódzkim. Minister wskazał, że ujawnienie w rejestrze wybranej formy prawa do rekompensaty jest czynnością materialno-techniczną. Ustawa nie określa formy, w jakiej nastąpić powinno stwierdzenie braku spełnienia wymogów ustawowych. Jednak w orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjęty został pogląd, że w przypadkach gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretnej normy prawnej określonej przez organ administracji, organ ten obowiązany jest konkretyzacji tej dokonać w formie decyzji administracyjnej, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania (wyrok NSA z 31 sierpnia 1984r., sygn. akt SA/Wr 430/84 (OSP 1986/9/176)). W ocenie organu odwoławczego uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005r., zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej, w myśl art. 104 kpa. Jednocześnie Minister podkreślił, że utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2011r. odmawiającej ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, nie stanowi przeszkody w dalszej kontynuacji działań zmierzających do potwierdzenia prawa do rekompensaty według obecnie obowiązującej ustawy z 8 lipca 2005 r. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2010r. postanowienie nr [...], w którym dokonał pozytywnej oceny spełnienia przesłanek przez właściciela pozostawionego mienia i wnioskodawcę do potwierdzenia prawa do rekompensaty oraz wezwał zgodnie z przepisami ustawy K.P. do sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego pozostawionego mienia i wskazania wybranej formy rekompensaty. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę powyższego wymogu (tj. po dostarczeniu aktualnego operatu szacunkowego) Wojewoda [...] wyda decyzję ostateczną, stanowiącą podstawę do ewentualnego ujawnienia danych w rejestrze wojewódzkim i przekazania tych danych do rejestru centralnego w celu wypłaty rekompensaty. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K.P., A.P., S.P. i K.Z. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi i piśmie procesowym z 15 lutego 2012 r. wskazali, że postępowanie w sprawie prawa do rekompensaty toczy się ponad pięć lat. Na skutek monitów skarżących o ujawnienie wpisu do rejestru wybranej formy rekompensaty organ wydał decyzję odmawiającą ujawnienia. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są wadliwe, gdyż wydane zostały z naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r. orzekł w formie decyzji o odmowie ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zważyć jednakże należy, że decyzja jest aktem administracyjnym (oświadczeniem woli organu), który to akt może być wydany wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, stanowiącego wprost albo na zasadzie domniemania o załatwieniu sprawy w formie decyzji administracyjnej. Przykładem czynności ewidencyjnej załatwianej w formie decyzji był przepis art. 29 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. Nr 173 poz. 1807 ze zm.). Natomiast konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji przewidywał przepis art. 47 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, 993 ze zm.), który przyznawał organowi kompetencje rozstrzygania o odmownie zameldowania, gdy zgłoszone dane budziły wątpliwości. Przepisy tej ustawy kształtowały z mocy prawa uprawnienia i obowiązki, a więc nie następowało to w formie czynności materialno- technicznych. Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa z 8 lipca 2005 r. takiej konstrukcji jak wyżej wskazane ustawy nie przewiduje. Organy prawidłowo stwierdziły, że wpis do rejestru stanowi czynność materialno – techniczną, lecz nie wyprowadziły z tego właściwych konsekwencji prawnych. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie działania organu w formie czynności materialno- technicznej, kwalifikowanym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja. Wybór formy działania nie może być dowolny, a organ administracji publicznej związany jest formą wskazaną w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Organ I instancji, jako podstawę prawną powołał dwa przepisy: art. 104 kpa oraz art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. Przepis art. 104 kpa wprawdzie stanowi, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, lecz odnosi się to tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (wyrok NSA z 17 grudnia 1985 r., III SA 988/85 ONSA 1985 r., nr 1 poz. 38). Przepis art. 7 ust. 3 ustawy stanowi, że jego adresaci występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Czynność wskazana w tym artykule, tj. ujawnienie w rejestrze, jak wyżej wskazano - ma charakter czynności materialno- technicznej. W związku z tym osoba, która występuje o ujawnienie w rejestrze decyzji czy zaświadczenia wydanych na podstawie odrębnych przepisów, a organ nie widzi podstaw do ujawnienia, to wyłącznie w drodze pisma informującego (art. 9 kpa) pozostawia podanie bez rozpoznania, co stanowi także czynność materialno-techniczną. Jak ustalono w orzecznictwie, pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej- w drodze odpowiedniej adnotacji – że podanie zawiera wadę i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa (por. wyrok NSA z 14 maja 1999 r., I SA 1381/98, Lex 48561). Przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., będący normą prawa materialnego, nie przewiduje wydania decyzji odmownej na zasadzie domniemania tej formy prawnej. W tym przypadku obowiązuje generalna zasada, że do wydania decyzji odmownej konieczne jest istnienie takiego przepisu, który do odmownego dokonania czynności materialno-technicznej, przewiduje rozpatrzenie sprawy w formie prawnej decyzji (np. art. 29 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Wobec tego wydanie decyzji przez organ I instancji stanowiło nieuprawnioną zmianę formy prawnej działania organu administracji, co oznacza, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, w takim samym stopniu jak organ I instancji rażąco naruszył prawo. Wymaga też zaznaczenia, że już pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 74, poz. 386) rozszerzono zakres kontroli tego sądu na wszelkie formy działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy, do sądu administracyjnego można było zaskarżyć także inne, niż decyzja lub postanowienie, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozwiązanie to recypowano do p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4). Obie te regulacje ułatwiają dochodzenie i ochronę praw przed sądem administracyjnym. Zatraciła więc sens spotykana wcześniej nierzadko praktyka organów stosujących prawo, unikania wydawania decyzji jako prawidłowej formy działania, aby nie dopuścić do jej kontroli w toku instancji oraz zaskarżenia do sądu administracyjnego. Także z drugiej strony straciło na aktualności stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wa/Wr 430/84 (OSP 1986/9/176). Orzeczenie to zostało wydane w początkowym okresie funkcjonowania sądownictwa administracyjnego. Wówczas to zakres kognicji NSA był bardzo ograniczony. Nie obejmował on skarg na czynności materialno- techniczne i na bezczynność w tym zakresie. Dlatego NSA, kierując się ochroną praw podmiotowych jednostki, ujemne konsekwencje wąskiej ustawowej kompetencji starał się zmniejszać także poprzez szersze stosowanie domniemania załatwienia spraw w formie decyzji. Obecnie, kiedy przedmiotem zaskarżenia mogą być inne niż decyzje i postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (a także bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby w sprawach w których przepisy przewidują załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznych, uruchamiać dwuinstancyjne administracyjnej postępowanie jurysdykcyjne. Postępowanie takie może być bowiem prowadzone gdy przewiduje to przepis prawa materialnego. Takiej podstawy działania organu nie przewiduje przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej przedstawione argumenty prawne, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Organ I instancji ponownie rozpoznając wniosek o ujawnienie w rejestrze wybranej formy rekompensaty uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.