II SA/Bk 37/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia dotyczącego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2011r. nr [...]Wojewoda P., działając na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza C. z dnia [...] lipca 2011r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w C. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że zarządzenie Burmistrza C. nr [...]z dnia [...] lipca 2011r. o powierzeniu D. M. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w C. na okres kadencji od 1 września 2011r. do 31 sierpnia 2016r. zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...]z dnia [...] kwietnia 2011r. Wojewoda P. stwierdził nieważność zarządzenia nr [...]z dnia [...] marca 2011r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w C. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Burmistrza C. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 13 października 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 386/11 orzekł o jej oddaleniu. Powołując się na powyższą okoliczność organ nadzoru wskazał, że zarządzenie Burmistrza z dnia [...] lipca 2011r. zostało wydane w sytuacji, gdy, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nastąpiło wstrzymanie wykonania zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] marca 2011r. w sprawie odwołania W. J. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w C. Zgodnie zacytowanym przepisem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa z zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosując powyższy przepis organ nadzoru wywiódł, że w chwili doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2011r. stwierdzającego nieważność zarządzenia z dnia [...] marca 2011r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nastąpiło czasowe zawieszenie obowiązywania wskazanego wyżej zarządzenia. Tym samym nie było podstaw do powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w C. nowej osobie. Skoro podjęte w tym zakresie zarządzenie istotnie narusza prawo, to uzasadnione było stwierdzenie jego nieważności. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł Burmistrz C., zarzucając mu naruszenie art. 92 ust.1 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie pełnomocnika skarżącego organ błędnie zinterpretował powyższy przepis, bo skoro odwołanie jest aktem jednorazowym, zrealizowanym w całości, to w takim przypadku brak jest substratu wstrzymania. Za takim rozumieniem powyższego przepisu opowiedziały się też sądy powszechne. W ocenie autora skargi wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia przejawia się również w tym, że w żadnym z jego punktów nie ma mowy, kiedy rozstrzygnięcie nadzorcze z 1 marca 2011r. zostało doręczone. Brak ustalenia daty doręczenia stanowi kwalifikowaną wadę zaskarżonego rozstrzygnięcie. Zgodnie, bowiem z art. 92 ust.1 cytowanej ustawy, wstrzymanie wykonania zarządzenia jest skuteczne dopiero z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Końcowo pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe również z tego względu, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. Brak jest bowiem podstaw do przywrócenia poprzedniej dyrektor na stanowisko, skoro stanowisko to w międzyczasie zostało powierzonej innej osobie. W tym zakresie pełnomocnik skarżącego powołał się na wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008r. II OSK 1599/07, wyjaśniając, że sytuacja prawna nowopowołanej pani Dyrektor jest analogiczna do sytuacji prawnej nowopowołanego burmistrza w analizowanym przez NSA przypadku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem organu, zaprezentowana przez skarżącego wykładnia art. 92 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, jest nie do przyjęcia, albowiem wstrzymanie wykonania uchwały bądź zarządzenia organu gminy, którego nieważność w całości lub części została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym ma charakter obligatoryjny i następuje z mocy prawa. Za nietrafny organ uznał też zarzut, jakoby w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie było daty doręczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności zarządzenia z [...] marca 2011r. Wyjaśnił, że Burmistrza C. miał możliwość zapoznania się z treścią tego rozstrzygnięcia, o czym świadczy nie tylko zwrotne potwierdzenie odbioru, ale i fakt, że zarządzenie to stało się przedmiotem skargi Burmistrza do sądu administracyjnego w Białymstoku (II SA/Bk 386/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jego legalności. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest też dotknięte innymi wadami, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2011r. stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza C. z dnia [...] lipca 2011r. w przedmiocie powierzenia D. M. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w C. W sprawie bezsporne jest również, że zarządzeniem nr [...]z dnia [...] marca 2011r. Burmistrz C. odwołał W. J. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w C. Zarządzenie to, rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2011r., zostało uznane za nieważne. Powyższe rozstrzygniecie stało się przedmiotem skargi Burmistrza C. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 13 października 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 386/11 orzekł o jej oddaleniu. Opisany stan faktyczny sprawy jest niekwestionowany, a istota sporu sprowadza się do wykładni, zastosowanego przez organ nadzoru, przepisu art. 92 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.s.g. W ocenie skarżącego organ błędnie zinterpretował powyższy przepis, albowiem odwołanie jest aktem jednorazowym, zrealizowanym w całości, a to w konsekwencji oznacza, że brak jest substratu wstrzymania. Stanowisko to, w ocenie Sądu, nie jest prawidłowe, natomiast argumenty organu nadzorczego zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru co do zasady z urzędu, mogąc jednocześnie wstrzymać jej wykonanie. Wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia w momencie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru jest działaniem fakultatywnym, Natomiast w przypadku stwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania, nieważności całości lub części uchwały, czy zarządzenia – wstrzymanie wykonania nieważnej uchwały, czy zarządzenia następuje obligatoryjnie, co wynika wprost z art. 92 ust. 1 u.s.g. Wstrzymanie następuje z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności i z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W literaturze prawa samorządowego przyjęto pogląd, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Z tym momentem rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne. Zauważyć należy, iż w chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i doręczenia go organowi, nieważność aktu, którego została stwierdzona, następuje zawieszenie wykonania nieważnej uchwały lub zarządzenia do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC 2010). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały. Stan wstrzymania wykonania uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Ol 993/07, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 26 października 2010r. II SA/Bd 991/10, oba dostępne w elektronicznej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano już wyżej, Burmistrz C. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2011r. odwołał W. J. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w C. Następnie, pomimo stwierdzenia przez Wojewodę P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2011r., nieważności powyższego zarządzenia, Burmistrz C. w dniu [...] lipca 2011r. wydał kolejne zarządzenie, mocą którego powierzył D. M. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w C. Rozstrzygniecie nadzorcze z [...] kwietnia 2011r. stało się przedmiotem skargi Burmistrza C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 13 października 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 386/11 orzekł o jej oddaleniu. Przedmiotowy wyrok sankcjonował zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego, co oznacza, iż zarządzenie będące jego przedmiotem okazało się być nieważne. Zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego na nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne. Nie zmienia tego faktu wydanie dalszych zarządzeń przed uznaniem faktu nieważności zarządzenia przez Sąd, albowiem należy wziąć pod uwagę przywołany już art. art. 92 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W przedmiotowej sprawie doszło do takiej sytuacji, że Burmistrz C. złożył do tutejszego sądu administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność jego zarządzenia nr [...]z dnia [...] lipca 2011r., a następnie nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu, i pomimo wstrzymania obowiązywania zarządzenia Nr [...], wydał dalsze zarządzenie nr [...]z dnia [...] lipca 2011r., na mocy którego powierzył stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w C. nowej osobie. Zarządzenie to, zdaniem Sadu, zostało podjęte ewidentnie z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 92 ust. 1 u.s.g. Należy bowiem powtórzyć, że z chwilą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, wstrzymane zostało wykonanie będącego jego przedmiotem zarządzenia, co oznacza, iż do chwili upływu terminu do wniesienia skargi do Sądu, bądź też wydania przez ten Sąd orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę akt ten nie wywoływał skutków prawnych. W związku z powyższym uznać należy, iż skoro dotychczasowa Dyrektor nie została skutecznie odwołana, brak było jakichkolwiek podstaw do powierzenia zajmowanego przez nią stanowiska nowej osobie. W tych okolicznościach prawidłowe było działanie organu nadzoru, który zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2011r. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza C. z dnia [...] lipca 2011r. Za nietrafny Sąd uznał natomiast zarzut dotyczący niedoręczenia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności zarządzenia z [...] marca 2011r. Z akt sprawy sądowej II SA/Bk 386/11 wynika bowiem bezsprzecznie, że Burmistrz C. zaskarżył przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze do tutejszego Sądu, a skarga w tej sprawie wpłynęła w dniu 2 czerwca 2011r. Niezrozumiałe jest zatem kwestionowanie przez skarżącego w ramach niniejszego postępowanie faktu i daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] kwietnia 2011r. Niezasadna jest również dokonana przez skarżącego interpretacja art. 91 ust. 5 u.s.g. dotycząca zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego. Jak słusznie, bowiem wskazał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, z zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.