II GSK 1373/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 725/10 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia 5 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. C. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 9 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 725/10, oddalił skargę J. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia: J. C. (dalej: skarżący) [...] maja 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) dla Powiatu P. i Miasta S., oświadczenie dotyczące przejęcia zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 42,23 ha objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, wraz z odpisem skróconym aktu małżeństwa oraz aktem zgonu żony G. C. Następnie 14 maja 2009 r. skarżący wniósł o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. W treści wniosku zadeklarował realizację pakietu – S02 – rolnictwo ekologiczne, wariantu S02d01 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności). W piśmie z 29 kwietnia 2010 r. skarżący wyjaśnił, że prowadził uprawę orzecha włoskiego wraz z żoną, która zmarła 26 kwietnia 2009 r., zaś wniosek o przyznanie płatności złożył w celu kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego jako współposiadacz gospodarstwa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] maja 2010 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009. Zdaniem organu pierwszej instancji, skarżący nie mógł skutecznie przejąć zobowiązania rolnośrodowiskowego po zmarłej G. C. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S., orzekając na skutek odwołania skarżącego, decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 13b ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, dalej: rozporządzenie), w przypadku śmierci producenta rolnego, która nastąpiła po dniu wydania decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, płatność rolnośrodowiskowa może być przyznana jego spadkobiercy. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w S. z 28 października 2009 r. spadek po G. C., na podstawie testamentu notarialnego z 15 stycznia 2007 r. nabyli: córka – B. C. oraz syn – M. C. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie jest uprawnionym do kontynuacji zobowiązania podjętego przez G. C., a tym samym do otrzymania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., str. 16, dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009) oraz ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76, dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji) organ podkreślił, że zgodnie z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów numer identyfikacyjny został nadany G. C., na co J. C. wyraził zgodę. G. C. realizowała program rolnośrodowiskowy od 1 marca 2007 r., zmarła zaś w dniu 26 kwietnia 2009 r. W ocenie organu obowiązujące w sprawie przepisy umożliwiały przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jedynie spadkobiercy, którym zgodnie z dokumentacją akt sprawy skarżący nie był. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę stwierdził, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy skarżący był uprawniony do kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez G. C. a tym samym do otrzymania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. WSA zauważył, że zgodnie z § 13b rozporządzenia, w przypadku śmierci producenta rolnego, która nastąpiła po dniu wydania decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, jego spadkobiercy może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa, jeżeli: objął on w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych objęte zobowiązaniem, spełnia warunki przyznania pomocy, zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną spadkodawcy płatnością rolnośrodowiskową, środki finansowe z tytułu płatności rolnośrodowiskowej nie zostały w całości wypłacone spadkodawcy. W ocenie WSA, warunkiem przejęcia płatności rolnośrodowiskowych jest następstwo prawne po zmarłym wnioskodawcy. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sytuacji gdy skarżący nie jest spadkobiercą po zmarłej żonie, to nie jest on uprawniony do kontynuacji zobowiązania podjętego przez G. C., a tym samym do otrzymania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. J. C. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd polegające na przyjęciu, że zawarta w nim definicja została prawidłowo zastosowana przez organy ARiMR; 2. przepisu art. 12 ust 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organy ARiMR prawidłowo uznały, iż wraz ze śmiercią współmałżonka będącego współposiadaczem gospodarstwa rolnego ustał byt prawny gospodarstwa rolnego; 3. art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd polegające na uznaniu, że rolnikiem na potrzeby systemów wsparcia bezpośredniego nie może być grupa osób fizycznych, w tym przypadku małżonków będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego, 4. § 13a i 13b rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd obligatoryjności jego zastosowania w przedstawionym w sprawie stanie faktycznym. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż producentem rolnym może być jedynie jedna osoba fizyczna lub prawna, która została wpisana na pierwszej stronie wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Według skarżącego, powyższe stanowisko jest sprzeczne z art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym termin "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Skarżący podniósł, że razem z żoną prowadził wspólne gospodarstwo rolne będąc tym samym również producentem rolnym. Zgodnie z regulacjami krajowymi, współposiadaczom prowadzącym jedno gospodarstwo rolne został nadany jeden numer ewidencyjny. Po śmierci żony skarżącego, która była wpisana do ewidencji producentów rolnych okazało się, że chociaż gospodarstwo nadal istnieje i funkcjonuje to nie ma możliwości złożenia wniosku kontynuacyjnego na ten numer gospodarstwa. Skarżący podkreślił, że obowiązujący system informatyczny ARiMR, bez którego nie jest możliwe wydawanie decyzji administracyjnych w sprawie płatności rolnośrodowiskowych z zachowaniem tego samego numeru gospodarstwa rolnego nie jest w pełni funkcjonalny i nie pozwala na zachowanie tożsamości podmiotowej numeracji ewidencji producentów rolnych w sytuacji, gdy koniecznym jest zastąpienie jednej z osób fizycznych inną w ramach tego samego gospodarstwa rolnego. Błędne oparcie rozwiązań informatycznych ARiMR na danych osobowych jednego ze współposiadaczy (numer gospodarstwa rolnego przypisany jest do jednego z współposiadaczy, a nie do gospodarstwa rolnego), a nie na definicjach gospodarstwa rolnego, doprowadziło do sytuacji, że skarżący nie mógł posługując się dotychczasowym numerem ewidencyjnym złożyć wniosku kontynuacyjnego na nadal funkcjonujące gospodarstwo rolne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pomoc finansowa na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha i podjął zobowiązania określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia, w tym dotyczące realizacji jednego z pakietów wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia. Zobowiązania producenta rolnego obejmują okres 5 letni, zaś płatności rolnośrodowiskowe są udzielane w kolejnych latach realizacji pakietu. Płatność rolnośrodowiskową jest przyznawana na wniosek producenta rolnego, w drodze decyzji administracyjnej, przez kierownika biura powiatowego ARiMR (§ 11 ust. 1 rozporządzenia). Rozstrzyganie przez organ administracji publicznej, w drodze aktu indywidualnego o uprawnieniu konkretnego podmiotu przemawia za przyjęciem, że jest to uprawnienie o charakterze publicznoprawnym. Prawa i obowiązki administracyjne są, co do zasady, nieprzenoszalne. Jest to reguła odwrotna od obowiązującej w prawie cywilnym, w którym, zasadniczo, możliwa jest zmiana podmiotu praw i obowiązków cywilnoprawnych. Aby prawa i obowiązki administracyjne mogły przejść na inną osobę, musi to zostać przewidziane w przepisie szczególnym. W omawianym rozporządzeniu prawodawca dopuścił możliwość kontynuacji przez inny podmiot zobowiązań podjętych przez producenta rolnego, a w konsekwencji uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, w przypadku śmierci producenta rolnego (§ 13a i § 13b rozporządzenia) oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy (§ 14 rozporządzenia). W przypadku śmierci producenta rolnego płatność rolnośrodowiskowa może być przyznana wyłącznie jego spadkobiercy. W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. Z niekwestionowanych ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyroku wynika, że skarżący nie jest spadkobiercą G. C., a zatem nie mogły mieć zastosowania zasady kontynuacji określone w § 13b rozporządzenia. WSA trafnie uznał, że nie doszło także do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, co jest równoznaczne z wykluczeniem możliwości przyznania płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 14 rozporządzenia. Według skarżącego, jego uprawnienie do kontynuowania zobowiązania podjętego przez żonę wynika z tego, że byli producentami rolnymi jako małżonkowie i wspólnie realizowali przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe. W sytuacji, gdy obecnie skarżący samodzielnie realizuje wspomniane zobowiązanie, wpis do ewidencji producentów rolnych i nadanie numeru identyfikacyjnego jego żonie nie może być okolicznością decydującą o odmowie przyznania mu kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. W związku z tym należało rozważyć komu przysługuje status producenta rolnego w przypadku małżonków wspólnie prowadzących działalność rolniczą. Wspomniana kwestia bezpośrednio wiąże się z wykładnią art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, która była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu siedmiu sędziów z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, przysługuje spółce cywilnej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o ewidencji producentów. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały wyraźnie stwierdzono, że za producentów rolnych i zarazem rolników nie można uznać wspólników spółki cywilnej. Nie podzielono również stanowiska, że producentem rolnym (rolnikiem) jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot – producenta rolnego uzasadnia postawienie tezy, że do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji). Zdaniem składu powiększonego, nie sposób byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym – osobą fizyczną. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu powołanej uchwały, opowiadające się za przyjęciem, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji, status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą. Podkreślenia wymaga, że pomimo, odmienności stanu prawnego stanowiącego przedmiot analizy składu powiększonego, od stanu prawnego mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, to zasadnicze dla analizowanego problemu regulacje unijne i krajowe są tożsame. W przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest każdy z małżonków, ani małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych. Małżonków należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3). Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że tak długo jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą posiadają oni status producenta rolnego, niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego z małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem producenta rolnego – małżonków. Natomiast z chwilą ustania małżeństwa przez śmierć jednego z małżonków, ustaje także byt prawny tego producenta rolnego. Małżonek pozostały przy życiu, nie może w związku z tym kontynuować przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego podjętego wspólnie ze zmarłym współmałżonkiem. Warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest bowiem realizowanie przez producenta rolnego zobowiązań rolnośrodowiskowych, co w przypadku małżonków oznacza wspólne działanie w tym zakresie. Wspomniany warunek w przypadku śmierci jednego z małżonków z oczywistych powodów nie może być spełniony. Kontynuowanie zobowiązania, a w konsekwencji prawo do uzyskania płatności nie jest zatem możliwe, gdyż pozostały przy życiu małżonek nie może być utożsamiany z dotychczasowym producentem rolnym – małżonkami. Jak już bowiem wspomniano status producenta rolnego nie przysługuje każdemu z małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą, lecz małżonkom. Podkreślenia wymaga, że w omawianym przypadku prawodawca krajowy nie przewidział możliwości kontynuacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego podjętego przez małżonków, a w konsekwencji pozostałemu przy życiu małżonkowi nie może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).