II SA/Gl 765/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E.G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 grudnia 2005 r. J. G. zwrócił się do Wójta Gminy w W. o zapłatę za zajętą pod drogę gminną część działki nr [...] o pow. ok. 400 m2, położoną w M. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności nieruchomości drogowej, położonej w Gminie W., obręb M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, zajętej pod drogę publiczną – ul. [...], objętej księgą wieczystą Nr [...]. Wojewoda [...] wskazał jako właścicieli działki ujawnionych w księdze wieczystej na dzień 31 grudnia 1998 r. J. G. oraz E. G. po ½ części zaznaczając, iż na podstawie umowy darowizny z dnia [...] r. prawo własności wpisano na rzecz J. G. w ½ części oraz W. G. i E. G. po ¼ części. Pismem z dnia 11 czerwca 2008 r. Wójt Gminy W. przekazał opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] wraz z wymienionym na wstępie wnioskiem J. G. Straroście B. celem ustalenia wysokości odszkodowania. W toku postępowania sporządzony został w dniu [...] r. operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. B., który określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta B. działając na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą reformującą, ustalił odszkodowanie za ½ część przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł, które miała wypłacić Gmina W. na rzecz J. G. Wspólne odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. G. i obecnie skarżący E. G. Domagali się uzupełnienia decyzji o kwotę [...] zł na rzecz drugiego współwłaściciela – E. G. Oświadczyli, że składając wniosek J. G. występował zawsze w imieniu obu współwłaścicieli. Kolejnym pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. J. G. uzupełnił odwołanie wskazując, że roszczenia objęte jego pismem z dnia 20 grudnia 2005 r. dotyczyły całej działki zajętej przez Gminę. Wskazał na pisma organów administracji, w których obaj współwłaściciele byli wymieniani. Ponowił żądanie przyznania odszkodowania w pełnej wysokości. Na wezwanie organu odwoławczego, J. G. przedłożył pełnomocnictwo udzielone mu przez E. G. w dniu 16 grudnia 2005 r. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że umocowanie obejmuje złożenie wniosku w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz załatwienie formalności i dokumentów w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, przytoczył przepisy ustawy reformującej oraz opisał i ocenił sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Organ ustalił też, że wniosek o odszkodowanie w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r., złożył jedynie J. G. i z treści tego wniosku nie wynika, aby działał on w imieniu i na rzecz E. G. Organ przyznał, że w trakcie postępowania odwoławczego złożone zostało pełnomocnictwo E. G., jednak J. G. nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że wniosek o odszkodowanie został złożony w ustawowym terminie również przez E. G. W ocenie organu późniejsze złożenie pełnomocnictwa nie może prowadzić do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie w dniu 20 grudnia 2005 r. złożył także E. G. Z kolei postanowieniem wydanym również w dniu [...] r., Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania E. G. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż E. G. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r., a zatem nie posiada on w tym przypadku legitymacji odwoławczej. Przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu przez E. G. stało się właśnie to ostatnio wymienione rozstrzygnięcie organu odwoławczego, tj. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego. Skarżący zarzucił obrazę art. 28 k.p.a. w związku z art. 32 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że J. G. działał w jego imieniu już od daty udzielenia pełnomocnictwa, a zatem również w zakresie wniosku w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Powołał się przy tym na art. 103 Kodeksu cywilnego na wypadek, gdyby przyjąć, że J. G. działał bez umocowania. Stwierdził jednak, że w tej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż pełnomocnictwo udzielone zostało na piśmie i dołączone do akt sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2012 r. skarżący przedstawił dodatkowe argumenty, które w jego ocenie przemawiają za zasadnością roszczenia o wypłatę odszkodowania za przypadający mu udział w nieruchomości. Powtórzył też, że udzielone w grudniu 2005 r. pełnomocnictwo obejmowało upoważnienie do reprezentowania w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy pochopnie przyjął, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji. Jakkolwiek zauważyć należy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji występował jedynie J. G., to jednak w świetle zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym dowodów przyjąć należało, że działał on również w imieniu skarżącego. Z dołączonego w toku postępowania odwoławczego pełnomocnictwa wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że obejmowało ono umocowanie do złożenia wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Pełnomocnictwo to nie zostało w żaden sposób zakwestionowane przez organ. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że J. G. w toku postępowania odwoławczego w sposób wyraźny oświadczył, iż działał także w imieniu skarżącego. Okoliczność ta została też potwierdzona przez samego skarżącego, czemu dał wyraz osobiście podpisując odwołanie. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym na co słusznie zwrócono uwagę w skardze. Podkreślenia wymaga fakt, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05). W myśl art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Przepis art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. W wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08 Sąd stwierdził, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie. Należy zatem stwierdzić, że posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów k.p.a. (por. także wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn.. akt II OSK 1753/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że powołane przepisy Kodeksu cywilnego nie znajdą do niej zastosowania wprost. W sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania w imieniu skarżącego, a jedynie nie przedłożył dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Brak ten został uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Przywołanie powyższych przepisów k.c. ma jednak takie znaczenie, że potwierdzenie przez skarżącego czynności zdziałanych przez pełnomocnika rozwiewa ewentualne wątpliwości, jakie mogłyby się nasuwać przy ocenie złożonego pełnomocnictwa. Jeżeli nawet takie wątpliwości pojawiły się w postępowaniu odwoławczym, to obowiązkiem organu odwoławczego było ich wyjaśnienie. Brak wyjaśnienia tej kwestii przesądza dodatkowo, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 i 9 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek zgodzić się trzeba z Wojewodą, że złożony w dniu 20 grudnia 2005 r. przez J. G. wniosek o wypłatę odszkodowania nie określał, że jest składany również w imieniu skarżącego, to nie oznacza to jednak, że przy uwzględnieniu treści art. 7 i 9 k.p.a. organ był zwolniony z obowiązku zbadania czy sformułowane w nim żądanie jest oczywiste i nie nasuwa wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy. W sytuacji bowiem gdy z wniosku tego wynikało jednoznacznie, że dotyczy on całej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a dodatkowo z akt sprawy wynikało, że nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność skarżącego, to przy uwzględnieniu treści art. 73 ust. 4 ustawy reformującej należało wyjaśnić czy wnioskodawca występował również w imieniu skarżącego, czy też tylko w imieniu własnym. Jakkolwiek z art. 9 k.p.a. nie można wyprowadzić wniosku, że na organach orzekających spoczywa obowiązek informowania stron o treści wszystkich przepisów prawa i o wszystkich możliwych rozwiązaniach procesowych, to niewątpliwie wynikające z niego obowiązki organów należy odnieść do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przy przyjęciu innego stanowiska, wynikające z tych przepisów zasady postępowania byłyby pozbawione rzeczywistej i praktycznej treści (por. wyrok tut. Sądu z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn.. akt II SA/Gl 252/11). Za taką wykładnią powołanych przepisów przemawia również zdaniem Sądu wynikający z art. 2 Konstytucji RP obowiązek realizacji zasady sprawiedliwości społecznej oraz z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP obowiązek realizacji zasady ochrony własności, gdy zważy się, że sprawa dotyczy odszkodowania za utratę z mocy prawa własności nieruchomości, a upływ terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy skutkuje wygaśnięciem roszczenia do tego odszkodowania. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, której w dniu 31 grudnia 1998 r. był współwłaścicielem. Ponieważ okoliczność ta została ujawniona dopiero w postępowaniu odwoławczym, to rolą organu odwoławczego było dokonanie oceny wniesionego przez skarżącego odwołania pod kątem odpowiedniego zakwalifikowania jego wystąpienia na tym etapie postępowania. Wystąpienie to w istocie dotyczyło żądania rozstrzygnięcia w części, w której nie orzekał organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu możliwym i właściwym w niniejszej sprawie, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, było potraktowanie tego odwołania w części składanej przez skarżącego, jako wniosku o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., przyjmując, że na poniesione przez skarżącego koszty postępowania składa się uiszczony przez niego wpis sądowy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. Przyjmując, że wydana do tej pory w sprawie decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty jedynie w części w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., odwołanie skarżącego winno zostać potraktowane jako wniosek o uzupełnienie decyzji i celem nadania mu prawidłowego biegu, winien zostać przekazany organowi pierwszej instancji do rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji rozpatrując ten wniosek uwzględni powyższe rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 111 § 1b k.p.a. Wskazać jeszcze przyjdzie, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl