II SA/Lu 6/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 606/08 oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2005 r. do [...] lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wymienionego orzeczenia WSA w Lublinie, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 101/11 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w punkcie pierwszym. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż dokonując oceny wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2005 r. do [...] lutego 2008 r., nie można poprzestać na wykładni literalnej art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale trzeba wziąć pod uwagę zarówno wykładnię historyczną, a przede wszystkim wykładnię celowościową. Podniósł, iż w spornej w przedmiotowej sprawie kwestii dotyczącej uzależnienia daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt P 32/09, stwierdził, że art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 14 stycznia 2006 r. do 1 stycznia 2009 r., tj. przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, osobie w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił, że osoba zainteresowana ma prawo uzyskać w ustawowym trybie zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości od momentu wskazanego w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia. Z tą datą bowiem jej interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie zgodnie z art. 69 Konstytucji RP. Przeczy temu rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 3a ustawy, wprowadzające bezwzględny termin określający datę przyznania zasiłku w oderwaniu od daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie dotyczącym stwierdzania przesłanek realizacji chronionego konstytucyjnie uprawnienia publicznoprawnego. Uwzględniając ww. orzeczenia Trybunału, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że K. S. nie zachowała prawa do kontynuacji zasiłku pielęgnacyjnego od zaprzestania jego wypłaty z dniem 30 czerwca 2005 r., pomimo tego, iż uzyskała najpierw orzeczenie lekarzy biegłych sądowych potwierdzające jej całkowitą niezdolność do pracy datującą się od dzieciństwa i trwającą w dniu 1 lipca 2005 r. do dnia 31 lipca 2009 r., a w następnej kolejności orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności stwierdzające równocześnie, że niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 maja 2003 r. i trwa do 31 lipca 2009 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenie tej nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że o niezgodności art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny orzekł po wydaniu zaskarżonego wyroku i po wniesieniu skargi kasacyjnej. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia wejścia w życie. Okoliczność ta z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, musi być wzięta pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd kasacyjny dodał, iż na skutek tego, że w sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę wniesioną przez K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uznając jej zasadność ze względów wyżej przedstawionych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta w pkt 1, tj. w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2005 r. do [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 101/11 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 606/08 i zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w punkcie pierwszym, dokonał ponownego rozpatrzenia wniosku K. S. o zasiłek pielęgnacyjny i decyzją z dnia [...] r. przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny na okres od [...] lipca 2005 r. do [...] sierpnia 2006 r. w wysokości 144 zł miesięcznie i na okres od [...] września 2006 r. do [...] luty 2008 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. S. podnosząc, że decyzja ta nie uwzględnia należnych jej odsetek od zaległej należności, czym narusza art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za niesprawiedliwa bowiem uważa sytuację, w której zwrot nienależnie pobranego świadczenia następuje wraz z odsetkami, a niewypłacone stronie świadczenia w terminie skutku tego nie powoduje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając zarzuty odwołania za nieuzasadnione decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja konstytutywna przyznająca stronie zasiłek pielęgnacyjny została wydana w dniu [...] r. i doręczona jej w dniu 12 lipca 2011 r. Przyznane świadczenie zostało zaś wypłacone w dniu 25 lipca 2011 r., a więc na dzień przed tym jak decyzja stała się ostateczna. Decyzja została więc wykonana wbrew nakazowi wynikającemu z art. 130 § 1 k.p.a. Opisane okoliczności w ocenie Kolegium dowodzą, że organ nie tylko nie był w zwłoce w załatwieniu sprawy, ale że załatwił ją w terminie, a nawet wykonał przedwcześnie. Ponadto Kolegium podniosło, iż powołany przez stronę art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy zupełnie innej kwestii, tj. zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie wszystkie instrumenty prawne na każdym etapie funkcjonowały należycie i prawidłowo i z powodu działania organów strona nie doznała żadnego uszczerbku w swoich prawach. Interpretacja zastosowanego w sprawie przepisu prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie miała na to żadnego wpływu. W skardze na powyższą decyzję K. S. powtórzyła zarzuty i argumentację wyrażoną w odwołaniu. Zdaniem skarżącej kwota przyznanego jej zasiłku pielęgnacyjnego winna być wypłacona już 25 marca 2008 r., a dokonanie tego z 40-sto miesięcznym opóźnieniem, za które ona nie ponosi żadnej winy winno skutkować naliczeniem na jej rzecz odsetek do dnia dokonania wypłaty zasiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie której przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 144 zł miesięcznie i na okres od 1 września 2006 r. do 29 lutego 2008 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Wskazane rozstrzygnięcie w pełni zatem uwzględnia żądanie skarżącej zgłoszone we wniosku z dnia 3 marca 2008 r., a więc z całą pewnością zaskarżona decyzja jest dla skarżącej korzystna. Jak wynika z zarzutów odwołania i skargi skarżąca obecnie nie kwestionuje ani okresu, na jaki organ przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny, ani jego wysokości, uważa natomiast, że wraz z przyznanym świadczeniem należą się jej odsetki za nieterminową wypłatę związaną z długotrwałym tokiem postępowania. Tak więc w rozpoznawanej sprawie istota sporu prawnego, jaki wystąpił między organem, a skarżącą dotyczy kwestii - czy skarżącej wraz z przyznanym zasiłkiem należało przyznać odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie tego zasiłku, spowodowanego uwzględnieniem stanowiska skarżącej dopiero przez Naczelny Sąd Administracyjny, który swoim rozstrzygnięciem uchylił niekorzystny dla strony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzję organów administracji publicznej. Na tak postawione pytanie - w ocenie Sądu - należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Uzasadniając to stanowisko należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do przepisu art. 104 § 2 k.p.a., decyzja administracyjna to akt administracyjny, który zawiera rozstrzygnięcie jakiejś sprawy administracyjnej co do jej istoty. Rozstrzygnięcie to ze względu na zdeterminowanie aktu administracyjnego przez jego podstawę prawną może mieć charakter deklaratoryjny, gdy sprowadza się ono do ustalenia w sposób prawnie wiążący wystąpienia określonego szeroko pojmowanego zdarzenia, z którym sam ustawodawca łączy określone skutki prawne. Może też mieć charakter konstytutywny, gdy ustawodawca upoważnia organ administracji publicznej, aby ten, poprzez wydanie aktu administracyjnego, sam spowodował wystąpienie określonych skutków prawnych. Będąca przedmiotem rozważań decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny bez wątpienia ma charakter konstytutywny. Taki charakter decyzji oznacza obrazowo mówiąc, że dopiero po jej wydaniu powstaje po stronie wnioskodawcy roszczenie o dokonanie wypłaty świadczenia i odpowiadający temu obowiązek organu. Decyzja ta nie uzależnia bowiem przyznania prawa od dokonania czynności złożenia wniosku, jak to pojmuje skarżąca. Podjęcie przez stronę tej czynności wszczyna jedynie postępowanie, nie powoduje natomiast nabycia prawa, które powstaje dopiero z chwilą uostatecznienia się decyzji przyznającej to prawo. W związku z tym o zaległości organu w wypłacie świadczenia można by mówić dopiero po dacie uostatecznienia się decyzji przyznającej dane świadczenia, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W sprawie świadczenie zostało zaś - z korzyścią dla strony - wypłacone jeszcze przed tym dniem. Rozważania te mają jednak charakter czysto teoretyczny, a to wobec braku właściwych w tym zakresie przepisów prawa. Mianowicie, wskazać należy, iż zasady przyznawania odsetek reguluje art. 359 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przyznanie odsetek w drodze orzeczenia sądu lub decyzji właściwego organu jest możliwe tylko wówczas, gdy istnieją wyraźne normy uprawniające wymienione organy do oznaczenia terminu i sposobu spłaty przewidzianych w tych normach należności pieniężnych oraz przyznania i określenia wysokości odsetek. Musi zatem istnieć wyraźny przepis upoważniający organ lub sąd do przyznania odsetek. (por. System prawa prywatnego. Prawo zobowiązań-cześć ogólna, red. E. Łętowska, t. 5, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 252 oraz Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 886). Zarówno w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak i w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak podstaw materialnoprawnych do zasądzenia odsetek w postępowaniu administracyjnym za świadczenia przyznane po upływie znacznego okresu od dnia jego wymagalności. Przepisem ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawniającym właściwy organ do orzeczenia o odsetkach jest wyłącznie art. 30 ust. 8, na który powołuje się skarżąca, lecz który to przepis dotyczy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przepis ten zatem w oczywisty sposób nie mógł więc znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto dodać należało, że wbrew stanowisku skarżącej, brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania tego przepisu w drodze analogi do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że istnieje możliwość zasądzenia odsetek od opóźnienia wypłaty należności (z różnych tytułów), lecz jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym (odpowiednio - uchwała 7 Sędziów NSA z 5 marca 2001 r. sygn. akt OPS 17/00, opubl. LEX 47756; wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1713/97, LEX nr 45863. Ponadto żądanie zasądzenia odsetek może przybrać formę żądania naprawienia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Jednakże powyższe z uwagi na prywatnoprawny charakter podlega rozstrzyganiu przez sądy powszechne. Reasumując, podjęte w sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie pomimo subiektywnych odczuć skarżącej należy uznać za prawidłowe, bowiem nie narusza ono prawa i w sposób wyczerpujący wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sprawie nie można bowiem mówić o jakiejkolwiek zwłoce organów w wypłacie należnego świadczenia. Przede wszystkim okoliczności tej nie można wyprowadzać z czasu jaki upłynął pomiędzy złożeniem wniosku przez stronę, a jego pozytywnym rozpatrzeniem. Bezspornym bowiem jest, że okres ten wynikał z faktu "przejścia sprawy" przez wszystkie instancje administracyjne i sądowe, a postępowanie to dodatkowo uległo zawieszeniu na pewien okres z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności z Konstytucją RP przepisów mających zastosowanie w sprawie. Dopiero dokonana przez Trybunał Konstytucyjny ocena przepisów na podstawie której odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego zasiłku dała możliwość jego przyznania. Okoliczność tę uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji organ, który bez żadnej zwłoki przyznał wnioskowane świadczenie, które natychmiast wypłacił. Dopiero bowiem po wydaniu przez Trybunał orzeczenia w sprawie P 32/09 zaistniała podstawa do wydania decyzji przyznającej stronie żądane świadczenie. Przed tą datą brak było takich podstaw. Trzymając się jednak istoty sprawy podsumować należy, iż przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nie przewidują możliwości wypłaty odsetek za opóźnienie w realizacji świadczeń, a tym samym organy administracji publicznej nie mogą orzekać w sprawie wymienionych odsetek. Dotyczy to również wskazanej przez skarżącą możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 30 ust. 8 tej ustawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przy jej wydaniu przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają obowiązujących przepisów, dlatego skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).