I SA/Wa 1706/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm. - dalej: ustawa z dnia 19 października 1991 r. lub ustawa) stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę C. udziału wynoszącego [...] części w prawie własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...]. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., podnosząc, iż powyższa decyzja rozstrzygała o nieruchomości, której stan prawny w udziale [...] został ustalony mocą dwóch postanowień Sądu Rejonowego w N. o nabyciu praw spadkowych przez Skarb Państwa jako spadkobiercę ustawowego, a następnie powyższy udział został przekazany Agencji przez Starostę N. protokołem zdawczo odbiorczym z dnia [...] maja 2000 r. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż Wojewoda [...] w zakwestionowanej decyzji rozstrzygnął w sprawie udziału wynoszącego [...] części w prawie własności gruntu oznaczonego działką nr [...], który na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] kwietnia 1999 r. nabył Skarb Państwa, a protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] maja 2000 r. Starosta Powiatowy w N. przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a zatem nie podlegał on przekazaniu na rzecz gminy na podstawie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. Gmina C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1414/10 Wojewódzki Sąd Administracyjnym odrzucił tę skargę wskazując w uzasadnieniu, że strona wniosła skargę do sądu bez wyczerpania przysługujących jej środków zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2010 r. Gmina C. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] maja 2010 r., wnosząc równocześnie o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 13, 16, 17 i 18 ustawy z dnia 19 października 1991 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że protokół zdawczo - odbiorczy jest wystarczającym dokumentem do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że Gmina C. nabyła własność udziału w nieruchomości z mocy prawa, a protokół, na który powołuje się ANR, nie może stanowić tytułu prawnego nabycia własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przywrócił termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., z powodu błędnego pouczenia zawartego w decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. została wydana na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Przywołany przepis stanowi, iż nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego stanowiące własność Skarbu Państwa, położone na obszarach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie do dnia [...] czerwca 2000 r. stały się z mocy prawa własnością gmin na terenie których są położone. Na podstawie tego przepisu właściwy miejscowo wojewoda stwierdza nabycie gruntów przez gminę. Jednakże przejmowanie nieruchomości rolnych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa odbywa się także na podstawie art. 18 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stosownie do tego przepisu w odniesieniu do nieruchomości rolnych przejmowanie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych ich przekazanie Agencji następuje w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji o ich przejęciu przez państwo. Do przepisów szczególnych, o których mowa w art. 18, należą m.in. przepisy kodeksu cywilnego, na podstawie których Skarb Państwa nabywa prawo własności gruntów rolnych w drodze dziedziczenia ustawowego. Uwzględniając stan faktyczny sprawy, tj. nabycie przez Skarb Państwa udziału wynoszącego [...] części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] kwietnia 1999 r., sygn. akt [...]) oraz przekazanie przez Starostę Powiatowego w N. protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] maja 2000 r. na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa tego udziału w nieruchomości rolnej, Minister stwierdził, iż wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w trybie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przepis ten jednoznacznie stanowi bowiem, że własnością gminy stają się z mocy prawa nieruchomości rolne, które nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, polegającej na przyjęciu, iż to protokół zdawczo - odbiorczy jest dokumentem stanowiącym tytuł prawny do nabycia prawa własności i dokonania wpisu w dziale II księgi wieczystej, Minister wyjaśnił, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa prawa własności udziału wynoszącego [...] części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] było postanowienie sądu, natomiast przywołany przez Gminę C. protokół zdawczo - odbiorczy stanowił zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. dokument będący świadectwem przekazania mienia Skarbu Państwa do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jednakże podstawą nabycia prawa własności gruntu przez Skarb Państwa było postanowienie sądu. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina C. Zaskarżonej decyzji zarzucono, tak jak wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie prawa materialnego - art. 13, 16, 17 i 18 ustawy z dnia 19 października 1991 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż protokół zdawczo - odbiorczy jest wystarczającym dokumentem mogącym stanowić tytuł prawny do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W uzasadnieniu podkreślono, że ustawa z dnia 19 października 1991 r. nie przewiduje w zakresie nabycia prawa własności żadnych wyjątków, a w szczególności nabycia prawa własności na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego. Dokumentem stwierdzającym nabycie prawa własności nieruchomości nie jest protokół zdawczo - odbiorczy, jak wskazuje w decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto w odniesieniu do argumentu, iż podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowego udziału było postanowienie Sądu o nabyciu spadku, w wyniku czego udział wynoszący [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przekazany został do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym dysponuje Agencja zauważyć należy - zdaniem skarżącej – iż postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po H. G. toczyło się w stosunku do Skarbu Państwa – Starostwa Powiatowego w N., a nie w stosunku do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w O. Powołując się na treść art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. skarżąca zauważa, że skoro Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nie uzyskała decyzji do dnia [...] czerwca 2000 r., to z dniem [...] lipca 2000 r. Gmina C. stała się z mocy prawa właścicielem udziału [...] w przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Początkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r. I SA/Wa 267/11 skargę Gminy C. odrzucił uznając, że nie zostały uzupełnione w terminie jej braki formalne. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 września 2011 r. I OSK 1448/11 uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że jeśli istniały wątpliwości, co do prawidłowości doręczenia zarządzenia o uzupełnieniu braków formalnych (obok doręczonego zarządzenia o brakach fiskalnych), to należy kierować się potrzebą doprowadzenia do merytorycznego zbadania sprawy. Rozpoznając sprawę co do istoty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi, dotyczące naruszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 13, 16, 17 i 18 ustawy z dnia 19 października 1991 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż protokół zdawczo - odbiorczy jest wystarczającym dokumentem do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej, w swojej istocie nie odnoszą się do przedmiotu sprawy, bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie orzekał w niniejszej sprawie (i nie mógł o tym orzekać, gdyż jest to poza jego kompetencją) o wpisie udziału [...] w prawie własności spornej nieruchomości do księgi wieczystej. Wpisu własności przedmiotowego udziału w nieruchomości do księgi wieczystej na rzecz Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, dokonał sąd wieczystoksięgowy, o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej [...]. Dokonując jednak kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) sąd zauważa, że istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy udział wynoszący [...] we własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stał się, czy też nie, z mocy prawa własnością skarżącej Gminy C., w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. W związku z tym, czy potwierdzająca uwłaszczenie Gminy C. z mocy prawa (art. 13 ust. 4 ustawy z 19 października 1991 r.) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. narusza rażąco prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), czy też nie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. uznał, że rażąco narusza ona art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. i sąd administracyjny tę ocenę podziela. Dla lepszego zrozumienia przez skarżącą zapadłego rozstrzygnięcia, rozważania rozpocząć należy od kilku uwag z orzecznictwa, ogólnej natury. Mianowicie "do czasu wejścia w życie powyższej ustawy [z dnia 19 października 1991 r.] Skarb Państwa był reprezentowany w zakresie obrotu i gospodarowania wszystkimi nieruchomościami państwowymi, z wyłączeniem lasów, przez wojewodów i kierowników rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) Skarb Państwa przekazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa [obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych] na zasadzie wyłączności wykonywanie swojego prawa własności w stosunku do nieruchomości przejmowanych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wynika to z art. 5 tej ustawy. Agencja wykonuje w stosunku do nieruchomości i innych praw rzeczowych przekazanych do jej zasobu (jak to określił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 września 1995 r. sygn. III AZP 18/95) uprawnienia właścicielskie (zob. wyrok NSA z dnia 8.11.1995 r., I SA 1390/94, ONSA 1996/4/164). "Z mocy ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Skarb Państwa pozostaje właścicielem dysponowanych przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa [obecnie ANR] nieruchomości, a Agencja tylko instytucją powierniczą. Wyjątek stanowią nieruchomości nabyte przez Agencję w celu zapewnienia funkcjonowania Biura Prezesa i oddziałów terenowych" (wyrok SN z 9.05.2000 r., IV CKN 29/00, LEX nr 52672). "Wniosek Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa o jej wpis do działu drugiego księgi wieczystej należy traktować jako wniosek o uzupełnienie istniejącego już wpisu Skarbu Państwa przez dodanie słów: "Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa", po wykreśleniu wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa (§ 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 29, poz. 128)" – zob. uchwałę 7 s. SN z 22.04.1994 r. III CZP 189/93, OSNC 1994/6/121. Tak więc z woli ustawodawcy wszystkie nieruchomości Skarbu Państwa, o jakich mowa w art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., miały zostać przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: Zasób) – art. 12 ust. 1 ustawy – którym dysponuje Agencja (art. 12 ust. 3 i art. 5 ust. 1). Przekazanie na rzecz Agencji mienia, o jakim mowa w art. 1 i 2, miało różną formę. W odniesieniu do zlikwidowanych przedsiębiorstw gospodarki rolnej przekazanie odbywało się w drodze protokołu zdawczo – odbiorczego, pomiędzy organem założycielskim a Agencją (art. 14 ust. 3 i 4 w zw. z art. 19 ustawy). Z mocy zaś art. 17 ust. 1 ustawy pozostałe nieruchomości Skarbu Państwa, o jakich mowa w art. 1 i 2, niestanowiące majątku PGR, podlegały (gdyż art. 17 został uchylony z dniem 6 lutego 2003 r.) przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody, z zastrzeżeniem art. 16, 18 i 33 (do zastrzeżeń tych sąd powróci dalej). Końcowy termin przekazania nieruchomości w drodze decyzji wojewody (w trybie art. 17 ust. 1) był wielokrotnie przesuwany (zob. chronologię art. 13 ust. 1 ustawy). Ostatecznie miało to nastąpić do dnia [...] czerwca 2000 r., pod rygorem takim, że nieprzekazane Agencji do tego dnia nieruchomości stają się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której są położone (art. 13 ust. 2 ustawy). Przekazanie Agencji mienia w drodze decyzji wojewody, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczyło jednak mienia, którego dotyczyły zastrzeżenia zawarte w tym przepisie. Pierwsze z nich odnosiło się do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych, i pozostających nadal w ich władaniu na dotychczasowych warunkach (art. 16 ust. 1). W przypadku odmowy zmiany dotychczasowych warunków użytkowania w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, użytkowanie wygasało (ust. 2), a nieruchomość mocą decyzji starosty była przekazywana do Zasobu (ust. 3 art. 16). Tu zatem przekazanie do Zasobu, którym dysponuje Agencja, następowało w drodze decyzji starosty i na innej podstawie prawnej. Drugie zastrzeżenie, odsyłające do art. 18, odnosiło się do nieruchomości rolnych dopiero przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie przepisów szczególnych. Do nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych siłą rzeczy nie mogła odnosić się regulacja zawarta w art. 17 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy, gdyż oba te przepisy odnosiły się do nieruchomości, które już były własnością Skarbu Państwa (art. 1 i 2) w dniu wejścia w życie ustawy. Tak więc nieruchomości nabyte na podstawie przepisów szczególnych podlegały, z nakazu zawartego w art. 18, przekazaniu do Zasobu w trybie art. 19 ustawy, czyli na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego. Trzecie zastrzeżenie, odsyłające do art. 33 ustawy, dotyczyło nabywania nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, co dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma najmniejszego znaczenia. Skoro tak, to udział [...] w nieruchomości rolnej, nabyty przez Skarb Państwa na podstawie przepisów szczególnych (bo przepisów Kodeksu cywilnego o dziedziczeniu ustawowym Skarbu Państwa), następnie przekazany do Zasobu protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] maja 2000 r., nie podlegał uwłaszczeniu z mocy prawa na rzecz Gminy C., w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Udział w spornej nieruchomości został bowiem skutecznie przekazany do Zasobu. Słusznie więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. potwierdzająca takie uwłaszczenie, rażąco naruszyła ten przepis, gdyż odnosił się on do nieruchomości nieprzekazanych do Zasobu. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie naruszyło więc prawa. "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (wyrok NSA z 21.10.1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Skutki rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie dadzą się pogodzić, zdaniem sądu, z zasadą demokratycznego państwa prawnego. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.