II OSK 2314/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 97/12 w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 30 czerwca 2011 r., Nr XI/132/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Miasta Tarnowa - Koszyce, wyznaczonego ul. Krakowską, Kąpielową i Wałem Rzeki Białej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 97/12 oddalił skargę J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 30 czerwca 2011 r., Nr XI/132/2011 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Miasta Tarnowa-Koszyce, wyznaczonego ul. Krakowską, Kąpielową i Wałem Rzeki Białej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze wniesionej w dniu 12 grudnia 2011 r. J. W. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr Xl/132/2011 Rady Miejskiej w Tarnowie z 30 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w dzielnicy Miasta Tarnowa - Koszyce, wyznaczonego ul. Krakowską, Kąpielową i wałem rzeki Białej (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego Nr 368, poz. 3152), wskazując, że narusza ona jego interes prawny, właściwość organów oraz prawo. Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem, którego dotyczy zaskarżona uchwała. Teren nieruchomości skarżącego, jak również teren objęty zaskarżoną uchwałą nigdy nie był przeznaczony pod handel i usługi, zawsze był to teren domów jednorodzinnych, sadów i ogrodów. Skarżący stwierdził dalej, że w dziwnych okolicznościach wydano firmie [...] pozwolenie na budowę budynku przy ul. K. w Tarnowie, pod kablami linii energetycznych i w pasie ochronnym wału przeciwpowodziowego rzeki Białej. Właściciele tej firmy mogli więc według własnego uznania zagospodarować swą nieruchomość. Skarżący mieszka na tym terenie 50 lat. W latach 70 - tych wybudowano tam wał przeciwpowodziowy i linię energetyczną, powodując, że teren ten podlegał ograniczeniom prawnym co do możliwości zagospodarowania, takim jak prawo wodne czy prawo energetyczne. Próby przekształcenia przeznaczenia działki skarżącego pod budownictwo jednorodzinne, podjęte przez niego w 1997 r. zostały odrzucone przez Radę Miejską w Tarnowie. Następnie, na wniosek firmy [...] przystąpiono do prac nad zmianą planu zagospodarowania. W trakcie tej procedury skarżący złożył uwagi do projektu zmiany planu oraz do prognozy oddziaływania ustaleń projektu zmiany planu. Uwagi te zostały odrzucone jako nieuzasadnione, a zdaniem skarżącego nie zostały rozpatrzone z należytą starannością. Nowy plan został uchwalony. W związku z tym, skarżący złożył skargi na Prezydenta i Radę Miejską w Tarnowie. Od Wojewody Małopolskiego Skarżący otrzymał informację, że sprawa dotycząca zmiany planu była przedmiotem milczącego uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej. Skarżący podniósł, że prawo wodne, które obowiązywało w trakcie przystąpienia prac nad zmianą planu i w trakcie jej uchwalenia stanowiło, że marszałek województwa może w drodze decyzji zwolnić od zakazów wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Wskazał, że ponieważ marszałek województwa nie brał udziału w procesie planistycznym prawo zostało naruszone. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie powinien być stroną w postępowaniu. W uchwalonej zmianie planu znajduje się również strefa techniczna od linii energetycznej, którą zapewne milcząco uzgodniono z Zakładem Energetycznym. W tym zakresie skarżący odwołał się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 1997 r., podnosząc, że - jego zdaniem - przebieg linii powinien być skorygowany i doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Uchwalenie planu, niezgodnego z tym wyrokiem narusza prawo. Skarżący stwierdził nadto, że uchwalając zmianę planu naruszono jego interes prawny, dopuszczając do zwiększenia szkodliwego oddziaływania hałasu i spalin, gdyż działalność handlowo - usługowa jest działalnością uciążliwą dla otoczenia. Przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że procedura planistyczna została zrealizowana z uwzględnieniem wszystkich etapów uchwalania planu miejscowego przewidzianych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwagi do projektu zmiany planu oraz prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko wniósł J. W. kwestionując w całości zgodność ustaleń projektu zmiany planu z przepisami, w tym prawem wodnym, prawem energetycznym czy prawem ochrony środowiska oraz poprawność i rzetelność dokumentu prognozy. Stwierdził, że projekt zmiany planu narusza jego interes prawny. Uznał, że działalność gospodarcza prowadzona na terenie objętym zmianą planu stanowi działalność uciążliwą dla środowiska, gdyż powoduje wzrost poziomu hałasu i zanieczyszczenia. Na tym terenie dochodzi do zagrożenia powodziowego, a naruszenie struktury gruntów na takim obszarze może doprowadzić do uszkodzenia wałów rzeki Białej. Zdaniem skarżącego, prowadzenie działalności gospodarczej winno odbywać się na terenach, na których nie występują tego typu zagrożenia. Zwrócił uwagę, że przez teren działki objętej zmianą planu przebiega linia elektryczna. Z uwagi na powyższe zagrożenia na wskazanym obszarze nie powinno dojść do zmiany planu. Skarżący podniósł również, że wyłożony projekt planu nie zawiera załączników dotyczących rozpatrzenia uwag. Powyższe uwagi zostały negatywnie rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Tarnowa W dniu 10 października 2011 r. J. W. skierował do Rady Miejskiej w Tarnowie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące uchwały. Uchwałą Nr XV/180/2011 z 3 listopada 2011 r. Rada Miejska w Tarnowie odmówiła usunięcia naruszenia prawa dotyczącego zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że po stronie skarżącego powstaje interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przy uwzględnieniu aktu z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jest to akt planowania, w którym określa się możliwości zagospodarowania terenu i przy tych założeniach ochrona przed uciążliwością danej działalności, oceniana jest hipotetycznie. Dlatego też żądana przez skarżącego ochrona nie ma oparcia w konkretnej normie prawnej. Wskazana przez skarżącego potrzeba ochrony nie ma charakteru realnego, gdyż odnosi się do hipotetycznych rozwiązań. Przedstawiony na tym etapie interes ma więc charakter faktyczny, który nie podlega ochronie w tym postępowaniu. Stanie się on interesem prawnym wtedy, gdy rozpocznie się administracyjny proces inwestycyjny, czyli postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym muszą być wzięte pod uwagę prawa osób trzecich, w granicach wyznaczonych przez konkretne zamierzenie inwestycyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę J. W. Powołując w pierwszej kolejności brzmienie stanowiącego podstawę do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd wskazał, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi w tym trybie jest nie tylko wykazanie, iż określony podmiot ma interes prawny, który musi wynikać z przepisów materialnego prawa administracyjnego (art. 28 k.p.a.) i musi być bezpośredni, konkretny i realny, ale interes ten musi być naruszony. Skarżący wnoszący skargę w trybie art. 101 cyt. ustawy zatem musi wykazać nie tylko interes prawny wynikający m. in. z posiadania prawa własności do nieruchomości, ale także naruszenie interesu prawnego oraz naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego może złożyć właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym zmianą planu lub terenie z nim graniczącym. Należy podkreślić, że o naruszeniu interesu prawnego właściciela nieruchomości nieobjętej nowym planem, ale sąsiadującej z nieruchomością objętą zmianami można mówić tylko w sytuacji, gdy - w sposób niebudzący wątpliwości - nieruchomość objęta planem miejscowym może zostać zagospodarowana pod taki rodzaj inwestycji, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania sąsiadującej nieruchomości w sposób dotychczasowy. Przy czym zaistnienie takiej sytuacji musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, stanowiąca działki o nr [...],[...],[...] nie została objęta zaskarżoną uchwałą. Nieruchomość ta zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XX\ll/380/2000 z 25 maja 2000 r. położona jest na terenie o symbolu: 01.ZN - tereny zieleni niskiej urządzonej oraz przydomowych upraw ogrodniczo-warzywnych. Ponadto, jak podkreślił Sąd, ww. działki w całości znajdują się w 50-cio metrowej strefie ochronnej wału przeciwpowodziowego rzeki Białej, w stosunku do której to strefy obowiązywały zakazy wynikające z art. 85 ust. 1 Prawa wodnego wyłączające możliwość inwestycji polegających na wykonywaniu obiektów budowlanych, kopaniu studni, sadzawek dołów oraz rowów. Sąd wskazał również, że także zmiana przeznaczenia terenu działki objętej zmienionym planem miejscowym w planie wprowadzonym zaskarżoną uchwałą nr Xl/132/20011 Rady Miejskiej w Tarnowie, poszerzająca teren zabudowy usługowej w części ww. działki z podstawowym przeznaczeniem pod usługi komercyjne (symbol U) także w znacznej części znajduje się w 50-cio metrowej strefie ochronnej wału rzeki Białej. A zatem w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały jej następstwem nie jest jakiekolwiek ograniczenie możliwości zagospodarowania działek nr [...],[...] i [...]. Działki te bowiem - tak przed podjęciem jak i po podjęciu zaskarżonej uchwały - nie mogły być zabudowane przez skarżącego, natomiast tak jak poprzednio skarżący może nadal prowadzić na nich przydomowe uprawy ogrodniczo-warzywnicze i zamieszkiwać w istniejącym budynku mieszkalnym. Zdaniem Sądu, przedwczesnym byłoby również wywodzenie naruszenia prawa z możliwości uzyskania przez właściciela działki objętej zmianą zaskarżonego planu pozwolenia na zagospodarowanie jej zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji obawy skarżącego, że ustalenia planu wprowadzającego zmianę w zakresie przeznaczenia przedmiotowego terenu objętego zmianą będą naruszać interes prawny skarżącego jako właściciela działek nr [...],[...] i [...], Sąd uznał za co najmniej przedwczesne. Skarżący nie wykazał bowiem, że uchwalona zmiana planu miejscowego w sposób bezpośredni narusza jego interesy jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym zmianą. W ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego skarżącego nie może również wynikać ze zwiększenia szkodliwego oddziaływania hałasu i spalin poprzez dopuszczenie na części terenu sąsiadującego z działkami nr [...],[...] i [...] działalności handlowo-usługowej. Niezależnie bowiem od ograniczeń związanych z położeniem terenu objętego zmianą w strefie ochronnej wału (zasięg pasa ochrony wału przeciwpowodziowego), a także granicy pasa technicznego od napowietrznej linii wysokiego napięcia należy wskazać, że wprowadzona zmiana nie wpłynie na zwiększenie hałasu i ilości spalin na działkach skarżącego. Natomiast jak wynika z opracowania ekofizjograficznego do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy miasta Tarnowa-Koszyce, przy ul. Krakowskiej z września 20101 r., sporządzonego przez dr F. P. "obszar objęty zmianą, a zatem także sąsiadujący z nim teren działek [...],[...] i [...], znajduje się w zasięgu hałasu drogowego przekraczającego dopuszczalny poziom dźwięku 65dB w porze nocnej i 55dB w porze dziennej". Nadto z ustaleń prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dzielnicy miasta Tarnowa-Koszyce przy ul. Krakowskiej sporządzonego przez dr F. P. z kwietnia 2011 r. wynika, że "realizacja ustaleń planu nie spowoduje znaczącego zanieczyszczenia powietrza, wód powierzchniowych, terenu i przez hałas drogowy. Nie spowoduje zatem pogorszenia warunków zdrowotnych ludzi." Oznacza to, że zamieszkiwanie na terenie nieruchomości skarżącego nie było pozbawione uciążliwości ze względu na hałas i spaliny przed wprowadzeniem zmiany planu miejscowego i takim pozostało po jej wprowadzeniu. Sąd zatem stwierdził, że postanowienia zawarte w nowym planie miejscowym nie ingerują bezpośrednio w sferę uprawnień właścicielskich skarżącego tj. w sposób w jaki może zagospodarować i użytkować posiadaną nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...],[...] i [...]. Równocześnie Sąd zaznaczył, że skarżący będzie miał możliwość obrony swojego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, gdyby właściciel nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą przystąpił do realizacji inwestycji dopuszczonej w nowym planie miejscowym. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez błędną interpretację prowadzącą do przyjęcia, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego; II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieprzedstawieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a następnie rozwiniętych podczas rozprawy w dniu 20 czerwca 2012 r. dotyczących naruszenia zasady równości wobec prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wniesiono również o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Tarnowie, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W świetle powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wnoszący skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Zagadnieniem legitymacji skargowej z powołanego przepisu zajmował się zarówno Trybunał Konstytucyjny (wyroki z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 oraz z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06), jak i Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02), wskazując w orzeczeniach, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie tego przepisu przysługuje tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego podnosi, że doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 32 Konstytucji RP i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, akcentując błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Uznając zarzut ten za nieuzasadniony zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skarżący nie wykazał, by uchwalona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Miasta Tarnowa-Koszyce, wyznaczonego ul. Krakowską, Kąpielową i Wałem Rzeki Białej, naruszała w sposób aktualny i realny jego interesy jako właściciela działek sąsiadujących z terenem objętym zmianą. Takiego naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić – jak czyni to pełnomocnik skarżącego – z naruszenia prawa własności wyrażającego się w prawie do zbycia nieruchomości po godziwej cenie. Zauważyć bowiem należy, że jest to jedynie zagrożenie hipotetyczne. Jeżeli natomiast w związku z uchwaleniem planu w istocie doszłoby do obniżenia wartości nieruchomości, wówczas właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu przysługiwać będą roszczenia odszkodowawcze od gminy, o czym stanowi art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mogą również świadczyć o naruszeniu interesu prawnego skarżącego ustalenia planu dotyczące przewidzianej możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na terenach znajdujących się bezpośrednio przy wale powodziowym. Ewentualne bowiem zagrożenia wynikające z zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie wałów będą brane pod uwagę w postępowaniu prowadzonym w związku z ubieganiem się inwestora o pozwolenie na budowę. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że naruszony został jego interes prawny poprzez wprowadzenie utrudnień w korzystaniu z ciągu pieszego zapewniającego dostęp do jego działki, plan bowiem przewiduje zachowanie tego ciągu. Nie podzielając zarzutu naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP wskazać należy, że w ogólnym ujęciu zasadę tę należy rozumieć jako obowiązek równego traktowania wszystkich przez władze publiczne. Obowiązek ten jednak odnosi się do równego traktowania podmiotów o podobnych cechach oraz znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej. W niniejszej sprawie trudno mówić o naruszeniu zasady równości w sytuacji, gdy działki stanowiące własność skarżącego znajdują się poza terenem objętym planem, skarżący zaś nie wykazał, by ustalenia tego planu ingerowały w sposób zagospodarowania i wykorzystania tych działek. Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wskazać, że zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uznając, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, by doszło do naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł wszelkie istotne elementy, przedstawiając w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy oraz dokonując jego oceny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.