II SA/Wa 2395/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej E.K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 12 maja 2009 r. E.K. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazała, że 27 sierpnia 2008 r. przeszła [...] i choroba ta była przyczyną przerwania pracy. Decyzją z [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), Prezes ZUS odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, uznając, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że przerwy w pracy spowodowane były sytuacją na rynku pracy oraz niemożliwością zagwarantowania opieki nad dziećmi, które nie zostały przyjęte do przedszkola i świetlicy szkolnej. Podkreśliła, że wobec braku propozycji pracy przekwalifikowała się i podjęła zatrudnienie, które zostało przerwane chorobą, czyniącą ją całkowicie niezdolną do pracy. Decyzją z [...] lipca 2011 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoje wcześniejszej rozstrzygnięcie. Wskazując na przesłanki wynikające z art. 83 ww. ustawy, które muszą być spełnione łącznie, podał, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. W dalszej kolejności organ wskazał, że na przestrzeni 46 lat życia skarżąca udokumentowała 13 lat i 9 dni okresów składkowych oraz 4 lata, 4 miesiące i 3 dni okresów nieskładkowych. Łącznie uznano za udowodnione 17 lat, 4 miesiące i 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W okresie od [...] grudnia 1995 r. do [...] lutego 2004 r. skarżąca nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. W okresie tym wobec skarżącej nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Odnosząc się do sprawowanej w tym czasie opieki nad dziećmi organ zwrócił uwagę, że jest to wybór strony, a nie okoliczność niezależna od jej woli, a zatem nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu powyższego przepisu. Takimi okolicznościami nie są również bezrobocie i trudności w znalezieniu pracy oraz rejestracja w urzędzie pracy. Organ ocenił sytuację materialną skarżącej jako trudną, lecz uznał, że nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z 18 września 2011 r., skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tymi zarzutami wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ w sposób niewyczerpujący i mało wnikliwy rozpatrzył i ocenił całokształt materiału dowodowego. Zwróciła uwagę, że w okresie bezrobocia i trudności w znalezieniu pracy podejmowała zatrudnienie jakie udało się jej znaleźć, przekwalifikowała się i ostatecznie podjęła stałą pracę. Wykazywała więc zdeterminowanie do podjęcia zatrudnienia i nie wykazywała lekkomyślnego podejścia do obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatrudnienie zostało przerwane chorobą, gdy skarżąca miała 46 lat. Gdyby nie ta choroba, skarżąca pozostawałby nadal w zatrudnieniu i wypracowałaby prawo do renty na zasadach ogólnych, a w przyszłości prawo do emerytury. [...], to zdarzenie nagłe i niezależne od skarżącej, którego skutków nie mogła przezwyciężyć. Zdaniem skarżącej organ nie dokonał analizy, czy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności uniemożliwiające uzyskanie uprawnień do renty na zasadach ogólnych. Podkreśliła, że do wymaganych 5 lat pozostawania w ubezpieczeniu w ostatnim 10-leciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy, zabrakło jej tylko około roku. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał prezentowaną wcześniej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając swoje rozstrzygnięcia, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Argumentacja organu koncentruje się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, iż przerwa w zatrudnieniu skarżącej w latach 1995-2004 spowodowała nienabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia jednak przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, chociaż niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej. Przy orzekaniu przez Prezesa Zakładu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są natomiast powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Za szczególną okoliczność zaś w rozumieniu ww. art. 83 ust. 1 przyjmuje się, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna oraz niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie zapobiec jej skutkom. Jakkolwiek bezrobocie i związane z tym trudności ze znalezieniem pracy co do zasady nie są uznawane w orzecznictwie za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania omawianego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, tym niemniej nie oznacza to, iż okoliczności te mogą być pomijane, bądź traktowane mechanicznie podczas rozpatrywania wniosków o świadczenie w drodze wyjątku. W szczególności dotyczy to przypadku skarżącej, która – jak podaje – była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, a nadto wykazywała aktywność zawodową, czego dobitnym potwierdzeniem jest podjęcie przez nią zatrudnienia w marcu 2004 r. Okoliczności te uszły uwadze organu i nie zostały poddane analizie pod kątem wypełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności", pomimo że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca tę kwestię dość szczegółowo przedstawiła. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń organu dotyczących starań skarżącej w znalezieniu zatrudnienia i podejmowanych przez nią zabiegów w zakresie przekwalifikowania się. Organ nie przeanalizował również sytuacji skarżącej już po podjęciu przez nią zatrudnienia, tzn. nie ocenił, czy przerwy w pracy, wprawdzie krótkie, ale niewątpliwie niepozostające bez wpływu na okres podlegania ubezpieczeniu, były możliwe do uniknięcia. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest o tyle istotne, że stawia skarżącą w zupełnie innym świetle niż czyni to organ, jako osobę nieunikającą pracy. I wreszcie okoliczność w rozpoznawanej sprawie najistotniejsza, a zupełnie pominięta przez organ. Zatrudnienie skarżącej zostało nagle przerwane przez chorobę – [...], która to choroba sprawiła, że skarżąca stała się całkowicie niezdolna do pracy, a nadto całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym za szczególną okoliczność, wskutek której zainteresowana osoba nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego można uznać chorobę uniemożliwiajacą dalszą pracę i uzyskanie tych uprawnień. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że [...], któremu uległa skarżąca, był zdarzeniem nagłym i niezależnym od skarżącej, którego skutków nie mogła przezwyciężyć. Jest to o tyle istotne, że wnioskodawca udowodnił w ostatnim dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy 3 lata, 10 miesięcy i 21 dni okresów objętych ubezpieczeniem, a zatem do wymaganych 5 lat zabrakło mu niewiele ponad rok. Tak więc, gdyby nie choroba, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że nabyłaby uprawnienia do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie, zwłaszcza że w momencie początku choroby miała 46 lat. Organ w zaskarżonej decyzji nie podjął się takiej oceny pod kątem przesłanki szczególnych okoliczności z art. 83 ust. 1 omawianej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu winien zatem także rozważyć fakt powstania całkowitej niezdolności do pracy w trakcie zatrudnienia pod kątem spełniania brakującej przesłanki szczególnych okoliczności, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.