IV SA/Wa 1629/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] odmówił uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie nowej zagrody rolniczej złożonej z budynku mieszkalnego z garażem i budynku gospodarczego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce o numerze ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina S. w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], otuliny [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach Obszaru Natura 2000 "[...]". Postępowanie uzgodnieniowe przeprowadzono na wniosek Wójta Gminy S. w ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazano, że przedmiotowe działki w całości znajdują się w stumetrowej strefie od brzegu zbiornika wodnego zaznaczonego na mapie ewidencyjnej jako użytek - N zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ wskazał, że ww. zbiornik wodny jest porośnięty roślinnością mokradłową, dookoła którego znajdują się zakrzewienia wierzbowe. W pobliżu zbiornika stwierdzono występowanie 3 par czajek. Planowana inwestycja poprzez zmianę stosunków wodnych doprowadziłaby do zniszczenia siedliska łąkowego tym samym niszcząc siedlisko bytowania i rozrodu ptaków związanych z tym siedliskiem. Zgodnie zaś z § 5 pkt 8 Uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 201 Or. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki znoszące zakaz zabudowy w strefie 100m od linii brzegowej zbiornika wodnego określone w art. 7 ust. 3 ww. Uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. B., który wskazał, że postanowienie jest niezasadne ponieważ zbiornik wodny, wskazany przez organ ochrony środowiska stanowi zanieczyszczone oczko wodne, których wiele jest w okolicy. Zdaniem żalącego odmowa uzgodnienia inwestycji nie znajduje żadnego uzasadnienia. Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał w uzasadnieniu swojego postanowienia, że na przedmiotowym terenie obowiązuje Uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 201Or. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i akt ten jest prawem obowiązującym na terenie województwa, zaś wydany został w wyniku delegacji ustawowej tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W § 5 pkt 8 ww. Uchwały Sejmiku Województwa [...] umieszczono zakaz lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ centralny stwierdził, że punktem spornym jest zastosowanie w postanowieniu organu I instancji zakazu "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej' zawartego w § 5 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. którego możliwość wprowadzenia w obszarze chronionego krajobrazu została przewidziana przez ustawodawcę art. 24 ust. 1 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody. Użyte w ww. art. 24 ust. 1 ust. 8 pojęcie "inne zbiorniki wodne" należy rozumieć jako inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. W opracowaniu E. Bajkiewicz-Grabowska Z. Mikulski, (Hydrologia ogólna, 1996 , wyd. II, PWN, Warszawa, s. 71), zawarto definicję oraz klasyfikację zbiorników wodnych, zgodnie z którą zbiorniki wodne dzieli się na naturalne i sztuczne (tzw. wody stojące oraz obszary zabagnione). Wody stojące zajmują zagłębienia terenu naturalne lub wytworzone sztucznie. Tu wyróżnia się małe formy zbiornikowe: stawy, sadzawki, osadniki, baseny, wyrobiska i zapadliska z wodą, natomiast do form dużych zaliczono jeziora naturalne i sztuczne. Zaznaczono, iż tereny zabagnione również zaliczane są do zbiorników wodnych. Zgodnie z art. 23 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu oraz zakazy, na którym mają one obowiązywać określa w drodze powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego prawodawca lokalny - sejmik województwa (przed 1 sierpnia 2009r. wojewoda lub rada gminy). Tym samym to prawodawca lokalny uprawniony był do określenia jakich zbiorników wodnych dotyczy zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie 10Om od ich brzegów oraz na jakiej części obszaru zakaz ten obowiązuje. Powyższe oznacza, że organ stosujący prawo nie jest uprawniony do arbitralnego (subiektywnego) określenia, czy od danego rodzaju zbiornika wodnego zakaz ten obowiązuje, bowiem właściwość ta zastrzeżona została dla prawodawcy lokalnego, który przedmiotowy zakaz wprowadził na całym obszarze w stosunku do wszystkich zbiorników wodnych oraz wskazał przypadki, w jakich zakaz ten nie ma zastosowania. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] zobowiązany był zatem do ustalenia czy w odległości 100m od projektowanych obiektów budowlanych znajduje się brzeg zbiornika wodnego oraz w przypadku jego istnienia, zbadanie czy w przedmiotowej sprawie zachodzi któraś z przesłanek (wskazanych w samym zakazie oraz § 7 ust 1 i ust. 3 uchwały Nr [...]) wyłączających zastosowanie zakazu budowy obiektów budowlanych w takiej odległości od zbiornika wodnego. Z analizy załącznika graficznego do projektu decyzji na działce nr ew. [...], dla której zostały ustalane warunki zabudowy wynika, że w odległości poniżej 100m znajduje się zbiornik wodny. Kształt zbiornika wrysowany na mapie - prostokąt o długości około 35 m i szerokości ok. 10-11 m - wskazuje, iż zbiornik ma pochodzenie antropogeniczne. Powyższe ma potwierdzenie w zażaleniu skarżącego, w którym stwierdza, iż na działce "znajduje się oczko wodne powstałe po wydobywaniu torfu w latach 50-tych". Fakt wskazania przez skarżącego, iż zbiornik ten "to typowe bagno, pełne nieczystości, latem zawierające niewiele wody" nie uprawnia do stwierdzenia, iż ograniczenie § 5 pkt 8 uchwały Nr [...] nie odnosi się do tegoż zbiornika. Natomiast kwestia zaśmiecenia tego czy podobnych obiektów pozostaje w gestii organów gminy odpowiedzialnej za utrzymanie porządku w gminie. Zwrócenia uwagi wymaga również, iż to nie sam zbiornik podlega ochronie, ale strefa wokół niego, gdzie wraz z wykształconą roślinnością tworzony jest określony ekosystem. Fakt, iż w latach 50 - tych na przedmiotowym terenie był wydobywany torf, świadczy o stosunkowo wysokim poziomie wód gruntowych i zbiorowiskach przyrodniczych związanych z torfami. Organ centralny stwierdził, że zakaz dotyczący lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej - ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ planowana do zainwestowania działka położona jest w 100 metrowej strefie od brzegu zbiornika wodnego, co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ centralny stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zastosowania odstępstwa od ogólnej zasady wskazanej w samym zakazie. Zawarta norma prawna w tym przepisie jednoznacznie wskazuje, iż poza obiektami, których wyłącznym zadaniem byłoby umożliwienie prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej czy rybackiej, w pasie 100 metrów od rzek i innych zbiorników wodnych, nie wolno sytuować żadnych obiektów budowlanych, w tym budynków mieszkalnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/09, Lex nr 553499 wskazano: "Dla prowadzenia racjonalne] gospodarki rolnej nie jest konieczne istnienie budynku mieszkalnego w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Budynek ten może znajdować się poza tym pasem i nie będzie to miało wpływu na możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Nie jest bowiem dla tej gospodarki niezbędne zamieszkiwanie właściciela lub użytkownika nieruchomości rolnej iv tym pasie". Dlatego pomimo, iż planowana inwestycja polega na budowie nowej zagrody rolniczej nie zachodzi sytuacja do zastosowania wyjątku od ww. ograniczenia, bowiem składa się ona nie tylko z budynku gospodarczego, ale również z budynku mieszkalnego z garażem wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Organ centralny wskazał, że w sprawie niniejszej nie miały zastosowania wyłączenia od zakazów zabudowy w 100 metrowej strefie od zbiornika wodnego określone w § 7 ust. 3 Uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 201Or. Biorąc pod uwagę charakter inwestycji nie zachodzi przesłanka do zastosowania odstępstwa wskazanego w § 7 ust. 3 pkt 2 (które dotyczy istniejących siedlisk rolniczych). Planowane przedsięwzięcie wiąże się z realizacją nowych obiektów budowlanych, w związku z tym nie ma zastosowania, również wyjątek od zakazu wskazany w § 7 ust. 3 pkt 5 (dotyczący przebudowy i modernizacji istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r.). Odnośnie możliwości zastosowania odstępstwa wskazanego w § 7 ust. 3 pkt 1 zgodnie, z którym zakaz zabudowy nie dotyczy "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach" - organ stwierdził, że odstępstwo to nie ma w sprawie zastosowania. Podkreślono, że pojęcie zwartej zabudowy jest pojęciem niedookreślonym i nie jest bezpośrednio zdefiniowane w żadnym przepisie prawa. W analizie urbanistycznej i formalno-prawnej do projektu decyzji w pkt 1 "dobre sąsiedztwo" wskazano, że zabudowa znajduje się na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...]. Organ II instancji ustalił, iż działka nr ew. [...] stanowiąca działkę przyległą do działki nr ew. [...] jest niezabudowana. Należy zatem stwierdzić, iż realizacja planowanej zabudowy stanowiłaby jej rozwój, a nie uzupełnienie i nie ma też możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Nadto dokumentacja wskazuje, iż istniejąca zabudowa nie ma charakteru zwartej. W tej sytuacji organ centralny uznał, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011r. wniósł R. B., podnosząc, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest niezasadna. W skardze podniesiono, że brak precyzyjnego określenia przez organ pojęcia "inne zbiorniki wodne" blokuje zabudowę działek na terenie, na którym jest wiele oczek wodnych i sadzawek. Skarżący zarzucił także, że przy wydaniu postanowienia organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zachowania terminów załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W dacie wydawania obu orzeczeń przez organy ochrony środowiska na przedmiotowym terenie obowiązywała (od dnia 17 czerwca 201Or.) Uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 201Or. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Sąd stwierdza, że organ centralny prawidłowo uznał, że akt ten jest prawem obowiązującym na terenie województwa [...], zaś wydany został w wyniku delegacji ustawowej tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W zaskarżonym postanowieniu organ prawidłowo zastosował przepisy prawa. W § 5 pkt 8 ww. Uchwały Sejmiku Województwa [...] zamieszczono zakaz lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd stwierdza, że organ centralny prawidłowo uznał, że zakaz dotyczący lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej - ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ planowana do zainwestowania działka położona jest w 100 metrowej strefie od brzegu zbiornika wodnego, co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak też z ortofotomap oraz map topograficznych dostępnych na stronie "Geoportal.gov.pl". Sąd uznał, że organ centralny, prawidłowo wskazał, że w sprawie niniejszej nie miały zastosowania wyłączenia od zakazów zabudowy w 100 metrowej strefie od zbiornika wodnego określone w § 7 ust. 3 Uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 201Or. Biorąc pod uwagę okoliczność, że planowana inwestycja dotyczy nowej zabudowy nie zachodzi przesłanka do zastosowania odstępstwa wskazanego w § 7 ust. 3 pkt 2 (które dotyczy istniejących siedlisk rolniczych). Skoro planowane przedsięwzięcie wiąże się z realizacją nowych obiektów budowlanych, w związku z tym nie ma zastosowania, również wyjątek od zakazu wskazany w § 7 ust. 3 pkt 5 (dotyczący przebudowy i modernizacji istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r.). Odnośnie możliwości zastosowania odstępstwa wskazanego w § 7 ust. 3 pkt 1 zgodnie, z którym zakaz zabudowy nie dotyczy "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach" - organ prawidłowo uznał, że odstępstwo to nie ma w sprawie zastosowania. W analizie urbanistycznej do projektu decyzji wskazano, że zabudowa znajduje się na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...]. Natomiast działka nr ew. [...] stanowiąca działkę przyległą do działki nr ew. [...] jest niezabudowana. Należy zatem stwierdzić, iż realizacja planowanej zabudowy stanowiłaby jej rozwój, a nie uzupełnienie. Nie ma też możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Nadto dokumentacja wskazuje, iż istniejąca zabudowa nie ma charakteru zwartej. W tych okolicznościach organ ochrony środowiska zasadnie uznał, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).