IV SA/Wa 759/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 roku, Nr [...] Wojewoda [...] nie uzgodnił decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego w zabudowie siedliskowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...] obręb [...], gmina N. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach chronionego krajobrazu "[...]", gdzie obowiązują zakazy oraz ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów zawarte w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W § 2 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia na obszarach chronionego krajobrazu wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Lokalizacja projektowanego budynku mieszkalnego oraz gospodarczego przewidziana jest w odległości 15 m od brzegu [...], co jest sprzeczne z obowiązującymi zakazami. Przedsięwzięcie nie mieści się również w odstępstwach od zakazów przewidzianych w § 2 ust. 4 wymienionego wyżej rozporządzenia. Zakazy nie dotyczą: 1. obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na przylegających działkach, 2. siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, 3. wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych – w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani – jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na ekosystemy i krajobraz znajdujących się na chronionym obszarze. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. W. podnosząc zarzut, iż w pobliżu jego nieruchomości powstały zabudowania gospodarcze i mieszkalne. Są one zrealizowane również w granicach chronionego krajobrazu. Wprowadzone rozporządzeniem zakazy bez indywidualnego rozpatrywania uniemożliwiają mu realizację planów życiowych. Nadto stwierdził, że istnieją obecnie sposoby ochrony środowiska przyrodniczego, które zamierza on respektować. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że nie należy do zakresu postępowania ustalanie okoliczności, które przyczyniły się do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiednich działek. Postępowanie administracyjne ma na celu ustalenie, czy planowana inwestycja, ze względu na jej charakter oraz położenie, jest dopuszczalna na gruncie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przyrody. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja ma być realizowana w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów Rzeki [...], co jest sprzeczne z zakazem wynikającym z rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W. podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że prawo własności może być skutecznie ograniczone przez akt prawa miejscowego, 2. naruszenia § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] w zw. z art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody poprzez niezakwalifikowanie planowanej inwestycji jako lokalizowania obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, 3. naruszenia § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] poprzez niezakwalifikowanie planowanej inwestycji jako uzupełnienia istniejącej zabudowy siedlisk rolniczych nie przekraczającej dotychczasowej linii zabudowy od brzegu 4. naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1737/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...]. Wyrokiem z dnia 20 marca 2009 roku, sygn. akt II OSK 405/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody(Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Naruszony został tym samym art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżone postanowienie zdaniem Sądu nie narusza prawa. Zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że prawo własności może być skutecznie ograniczone przez akt prawa miejscowego nie może być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia. Akty prawa miejscowego są jednym ze źródeł prawa wymienionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przepisu tego nie wynika, by akty prawa miejscowego nie mogły regulować kwestii wykonywania prawa własności. Jeśli upoważnienie do regulacji tych kwestii wynika z upoważnień zawartych w ustawie i nie przekracza granic upoważnienia, akty praw miejscowego mogą zawierać normy prawne ograniczające korzystanie z prawa własności. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dokonywał oceny zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jakim jest rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Akty prawa miejscowego, jakimi są rozporządzenia wojewody, podlegają odrębnej procedurze zaskarżenia określonej w art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Kontrola zgodności z prawem wymienionego wyżej rozporządzenia Wojewody w niniejszym postępowaniu jest niedopuszczalna. Za bezzasadny, zdaniem Sądu, uznać należy zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] w zw. z art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody oraz związany z tym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Planowana przez skarżącego inwestycja, to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego w zabudowie siedliskowej zagrodowej oraz niezbędnej do obsługi tych budynków infrastruktury technicznej. Określony w § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wyjątek od zasady zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych zbiorników wodnych dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej leśnej lub rybackiej. Planowana przez skarżącego inwestycja nie jest urządzeniem wodnym. Urządzenie to mechanizm lub zespół elementów, przyrządów służący do wykonania określonych czynności, ułatwiający pracę. Skarżący planuje natomiast realizacje obiektów budowlanych. Przytoczony wyżej przepis, jako wyjątek od zasady zakazu zabudowy, należy zdaniem Sądu interpretować ściśle. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej leśnej lub rybackiej należy więc rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Nie można, w ocenie Sądu, uznać, że w pojęciu tym mieszczą się budynki mieszkalne. Dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest konieczne istnienie budynku mieszkalnego w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Budynek ten może znajdować się poza tym pasem i nie będzie to miało wpływu na możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Nie jest bowiem dla tej gospodarki niezbędne zamieszkiwanie właściciela lub użytkownika nieruchomości rolnej w tym pasie. Tym samym za bezzasadny uznać należy również zarzut skarżącego, iż organy administracji naruszyły art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie rodzaju planowanej inwestycji. Powoływanie się przez skarżącego na art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody jest zdaniem Sądu pozbawione podstaw. Z art. 23 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) wynikało, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po zaopiniowaniu przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Odnosząc się do zarzutu skarżącego ponownie stwierdzić należy, iż w niniejszym postępowaniu nie podlega ocenie zgodność z prawem rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. Z art. 24 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) wynikało, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tego rodzaju zakaz w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] został wprowadzony. Powody, dla których Sąd uznał, że planowana przez skarżącego inwestycja nie może być uznana za urządzenie wodne lub obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej zostały już wcześniej przedstawione. Określony w § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] wyjątek od zakazu określonego w § 2 ust. 1 pkt 8 dotyczy siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędnego prowadzenia gospodarstwa rolnego pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu. Zapis taki oznacza, że na danej działce znajduje się już zabudowa siedliskowa, którą trzeba jedynie uzupełnić o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tymczasem na działce skarżącego nie ma żadnej zabudowy. Skarżący zamierzał ją dopiero stworzyć. Nie można uzupełniać zabudowy, która nie istnieje. Za nieracjonalną, zdaniem Sądu, uznać należy wykładnię tego przepisu, która polegałaby na tym, że uzupełnienie zabudowy mogłoby polegać na zabudowie niezabudowanej wcześniej działki. Tym samym za bezzasadny uznać należy również zarzut skarżącego, iż organy administracji naruszyły art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie rodzaju planowanej inwestycji. Argumenty co do bezzasadności powoływania się przez skarżącego na art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody zostały już wyżej przedstawione. Ponowne ich przytaczanie jest zbędne. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny miałby obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.