II FSK 1493/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA (del) Lidia Ciechomska- Florek, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Starogardu Gdańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 18/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Starogardu Gdańskiego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 10 listopada 2009 r. nr NUO/7241-0169/09 w przedmiocie opłaty komorniczej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku na rzecz Gminy Miejskiej Starogardu Gdańskiego kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miejskiej Starogard Gdański na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie umorzenia postępowania. Sąd przedstawił następująco stan sprawy: Organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w Starogardzie Gdańskim wszczął postępowanie egzekucyjne z majątku zobowiązanego W. G. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela - Prezydenta Miasta Starogard Gdański, obejmujących należności z tytułu podatku od nieruchomości. W toku prowadzonej egzekucji organ egzekucyjny zastosował środki egzekucyjne, w tym zajęcie ruchomości. Pismem z dnia 19 maja 2009 r. wierzyciel poinformował organ egzekucyjny, że w dniu 19 marca 2009 r. nastąpiła zapłata egzekwowanych należności. Organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2009 r. o wysokości opłaty komorniczej poinformował wierzyciela o obciążeniu go opłatą komorniczą w kwocie 326,68 zł. Po otrzymaniu zawiadomienia wierzyciel pismem z dnia 1 września 2009 r. wystąpił do organu egzekucyjnego o wydanie z urzędu postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (opłaty komorniczej) obciążającej wierzyciela, powołując się na art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Postanowieniem z dnia 18 września 2009 r. organ egzekucyjny umorzył wszczęte z wniosku strony postępowanie jako bezpodmiotowe. Wskazał, że przepisy u.p.e.a. nie określają formy prawnej nałożenia na wierzyciela obowiązku uiszczenia opłaty komorniczej; odnosi się to również do sytuacji, gdy to wierzyciel żąda wydania takiego postanowienia. W konsekwencji zgłoszone żądanie organ uznał za bezprzedmiotowe, podkreślając, że wierzyciel nie został obciążony kosztami egzekucyjnymi, ale opłatą komorniczą. W zażaleniu na powyższe postanowienie wierzyciel zarzucił naruszenie art. 17 § 1, art. 64c § 7 oraz art. 66 § 1 - § 3 i § 6 u.p.e.a. polegające na niewydaniu postanowienia o kosztach egzekucyjnych - opłacie komorniczej. Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdził, że nie istnieje norma kompetencyjna, która upoważniałaby organ egzekucyjny do wydania indywidualnego aktu administracyjnego w formie postanowienia, nakładającego na wierzyciela obowiązek uiszczenia opłaty komorniczej. Opłat wymienionych w art. 66 u.p.e.a. nie można utożsamiać z opłatami za czynności egzekucyjne - kosztami egzekucyjnymi w rozumieniu art. 64 u.p.e.a.. Stąd powołany w zażaleniu przepis art. 64c § 7 u.p.e.a. nie ma zastosowania do opłaty komorniczej, gdyż sam art. 66 u.p.e.a., dotyczący bezpośrednio opłaty komorniczej, nie zawiera odpowiedniego odesłania. W tej sytuacji organ egzekucyjny zasadnie umorzył wszczęte wnioskiem strony postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej: K.p.a.), znajdującego odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 u.p.e.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wierzyciel zarzucił naruszenie art. 17 § 1 i art. 64c § 7 u.p.e.a. przez uznanie, że organ egzekucyjny prawidłowo odmówił wydania postanowienia o kosztach egzekucyjnych - opłacie komorniczej, naruszenie art. 66 § 1, § 2, § 3 i § 6 u.p.e.a. przez zaniechanie pokrycia opłaty komorniczej z wyegzekwowanych kwot i obciążenia nią wierzyciela dopiero w przypadku niemożności jej wyegzekwowania oraz naruszenie art.105 § 1 K.p.a. przez uznanie, że organ egzekucyjny prawidłowo wydał postanowienie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uznając, że organ egzekucyjny zasadnie umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie z wniosku strony skarżącej o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (opłaty komorniczej). Mimo, iż art. 66 u.p.e.a., nakładający na wierzyciela obowiązek uiszczenia opłaty komorniczej, został zamieszczony w rozdziale u.p.e.a. poświęconym kosztom egzekucyjnym, przewidziane w tym przepisie opłaty obciążające wierzyciela nie mogą być utożsamiane z opłatami za czynności egzekucyjne - kosztami egzekucyjnymi ponoszonymi przez zobowiązanego lub wierzyciela, w sprawie których organ egzekucyjny wydaje na żądanie zobowiązanego lub z urzędu postanowienie. Ustalając wierzycielowi wysokość opłaty komorniczej organ egzekucyjny nie jest zobligowany do wydania postanowienia w tym przedmiocie, bowiem w u.p.e.a. brak normy kompetencyjnej, która upoważniałaby organ egzekucyjny do wydania indywidualnego aktu administracyjnego (postanowienia) nakładającego na wierzyciela obowiązek uiszczenia tej opłaty. Samodzielnej podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w toku postępowania egzekucyjnego nie może też stanowić art. 17 § 1 u.p.e.a. Pogląd o braku obowiązku wydania postanowienia w sprawie określenia wysokości opłaty komorniczej potwierdza też treść art. 66 § 7 u.p.e.a., który to przepis określa sposób postępowania w przypadku nieuiszczenia przez wierzyciela opłaty komorniczej, nie przewidując wydania postanowienia. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej wierzyciel wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wierzyciel zarzucił naruszenie: 1) art. 66 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że: - przepis ten jest właściwy dla oceny, czy wierzycielowi przysługuje uprawnienie do żądania wydania postanowienia o opłacie komorniczej, - przewidziane w tym przepisie opłaty obciążające wierzyciela nie mogą być utożsamiane z opłatami za czynności egzekucyjne – kosztami egzekucyjnymi ponoszonymi przez zobowiązanego lub wierzyciela, w sprawie których organ egzekucyjny wydaje na żądanie zobowiązanego lub z urzędu postanowienie, - organ egzekucyjny ustalając wierzycielowi wysokość opłaty komorniczej nie jest zobligowany do wydania postanowienia w tym przedmiocie, skoro art. 66 u.p.e.a. nie określa formy prawnej właściwej do nałożenia takiego obowiązku na wierzyciela, - brak jest w ustawie normy kompetencyjnej, która upoważniałaby organ egzekucyjny do wydawania indywidualnego aktu administracyjnego – postanowienia nakładającego na wierzyciela obowiązek uiszczenia opłaty komorniczej, podczas gdy: - przepisem właściwym dla wydania postanowienia o opłacie komorniczej obciążającej wierzyciela jest art. 64c § 7 u.p.e.a., - przewidziane w art. 66 u.p.e.a. opłaty obciążające wierzyciela są kosztami egzekucyjnymi ponoszonymi przez zobowiązanego lub wierzyciela, w sprawie których organ egzekucyjny wydaje na żądanie zobowiązanego lub z urzędu postanowienie, - organ egzekucyjny ustalając wierzycielowi wysokość opłaty komorniczej nie jest zobligowany do wydania postanowienia w tym przedmiocie na podstawie art. 66 u.p.e.a., bo przepis ten istotnie nie określa form prawnej właściwej do nałożenia takiego obowiązku na wierzyciela, ale jest zobligowany do wydania postanowienia w trybie art. 64c § 7 u.p.e.a., - w ustawie jest norma kompetencyjna, zawarta w art. 64c § 7 u.p.e.a., która upoważnia organ egzekucyjny do wydawania indywidualnego aktu administracyjnego – postanowienia nakładającego na wierzyciela obowiązek uiszczenia opłaty komorniczej, 2) art. 64c § 7 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o opłacie komorniczej, obciążającej wierzyciela, 3) art. 105 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że: - brak było materialnoprawnych podstaw do wydania postanowienia merytorycznie ustosunkowującego się do wniosku wierzyciela o wydanie postanowienia o opłacie komorniczej, - organy obu instancji nie naruszyły art. 105 K.p.a. uznając, iż wniosek wierzyciela w zakresie potrzeby wydania postanowienia w przedmiocie kosztów opłaty komorniczej należało uznać za bezprzedmiotowy, podczas, gdy: - przepis art. 64c § 7 u.p.e.a. obliguje organ egzekucyjny do wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, a opłata komornicza jest takim kosztem, - istniały materialnoprawne podstawy do wydania postanowienia o opłacie komorniczej na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a., - nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań poczynić należy dwie uwagi porządkujące. Po pierwsze, przepisy przytoczone jako podstawy skargi kasacyjnej nie są przepisami prawa materialnego, ale przepisami postępowania. Nie wynikają z nich bowiem normy prawne kreujące określone obowiązku lub uprawnienia dla ich adresatów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II FSK 453/06), ale normy określające sposób postępowania prowadzący do realizacji określonych obowiązków lub uprawnień. Dlatego też przytoczenie ich w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jest nieprawidłowe. Pomimo jednak przypisania podniesionych zarzutów do niewłaściwej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty te zbadał, kierując się wynikającym z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) obowiązkiem odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Po drugie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), nie może zbadać poprawności zastosowania lub niezastosowania przepisów nie wskazanych w podstawach kasacyjnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do zasadności przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądu, według którego przepis art. 17 § 1 u.p.e.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięć lub zajmowania stanowiska w formie postanowienia w sytuacji, gdy przepis szczególny takiej formy nie przewiduje, choć podejmowane rozstrzygnięcie lub zajmowane stanowisko określają sytuację prawną uczestników postępowania egzekucyjnego. Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że pomimo braku w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozytywnego przepisu, nakazującego organowi egzekucyjnemu ustalanie wysokości opłaty komorniczej w formie postanowienia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podstaw takich doszukiwano się już to w art. 66 u.p.e.a., już to w odpowiednio stosowanym art. 64c § 7 lub art. 64c § 12 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1228/09 oraz nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Sz 644/10 wraz z powołanym w nim orzecznictwem). Ten kierunek rozumowania Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela i zauważa, że chociaż opłata komornicza ma charakter swoisty i nie może być utożsamiana z kosztami egzekucyjnymi, zdefiniowanymi w art. 64c § 1 u.p.e.a. i tym samym nie może odnosić się do niej art. 64c § 7 u.p.e.a., niemniej stanowi ona obciążenie, którego zasadność musi podlegać weryfikacji w toku postępowania. Zajmując stanowisko o powinności wierzyciela w zakresie uiszczenia opłaty komorniczej na podstawie art. 66 § 3 u.p.e.a., a także orzekając o braku takiej powinności na podstawie art. 66 § 4 u.p.e.a., względnie stwierdzając uchylanie się wierzyciela od jej spełnienia na podstawie art. 66 § 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny władczo rozstrzyga sprawę, dotykając interesów majątkowych wierzyciela w sposób mogący spowodować spór. Przyjęcie więc stanowiska, spotykanego także w orzecznictwie sądowym, że w tej sytuacji organ egzekucyjny, pomimo zgłoszenia przez wierzyciela stosownego żądania, nie ma obowiązku wydania postanowienia otwierającego drogę do ewentualnego zaskarżenia przyjętego rozstrzygnięcia, nie zasługuje na aprobatę. Oddalając skargę i akceptując umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem wierzyciela o wydanie postanowienia w sprawie opłaty komorniczej jako bezprzedmiotowego (na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pominął wskazany wyżej aspekt sprawy, z naruszeniem art. 66 § 3 i § 7 u.p.e.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 105 § 1 K.p.a. Aprobata zastosowania w sprawie tego ostatniego przepisu miała istotny wpływ na wynik sprawy, wykluczając nie tylko możliwość polemiki z organem egzekucyjnym w kwestii zasadności obciążenia wierzyciela opłatą komorniczą, ale także sankcjonując brak uzasadnienia prawnego i faktycznego stanowiska zajętego przez ten organ. Trzeba jednak zauważyć, że niejednoznaczność stanu prawnego stanowiła istotne utrudnienie w orzekaniu, zwłaszcza wobec zarysowujących się rozbieżności orzeczniczych. Należy więc uznać, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie postawione w niej zarzuty są uzasadnione oraz mimo występujących w niej wadliwości konstrukcyjnych. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 18 i art. 66 u.p.e.a., a zwłaszcza z §§ 3, 4 i 7 tego artykułu oraz w związku z art. 151 P.p.s.a., przez błędne zastosowanie tego ostatniego przepisu w następstwie niezasadnej akceptacji umorzenia postępowania, które nie było bezprzedmiotowe. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 64c § 7 u.p.e.a., który w sprawie nie miał zastosowania. Prowadzi to do uchylenia w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten zgodnie z art. 190 P.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istotą jest ocena o przedmiotowości postępowania o wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie opłaty komorniczej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.