IV SA/Wr 742/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska–Ilków (sprawozdawca) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. "a", art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniach pieniężnych przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) – dalej ustawa po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, której stroną jest B. S. – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 1998r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych orzekł o odmowie przyznania stronie uprawnień do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji własnej w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w powołanej wyżej ustawie. W dniu 4 maja 2011 r. wpłynął do Urzędu ponowny wniosek o przyznanie świadczeń pieniężnych. Ponieważ zainteresowany nie powołał się na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania ani też podstawy do wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji – Kierownik Urzędu stosownie do art. 235 § 1 k.p.a. zakwalifikował pismo strony jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. W myśl art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Według organu strona nie wykazała istnienia wyżej wymienionych przesłanek – dlatego też Kierownik Urzędu decyzją z dnia 24 maja 2011 r. odmówił uchylenia decyzji własnej w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego. Odwołanie od decyzji z dnia 24 maja 2011 r. z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy złożył wnioskodawca. Organ ponownie rozpoznając sprawę uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie albowiem w sprawie nie zaistniały nowe okoliczności faktyczne lub prawne. Wskazał na treść art. 16 k.p.a. – stwierdził, że z powyższego przepisu wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynika, że decyzja taka może być wzruszona w trybie postępowania administracyjnego – z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach k.p.a. Jednym z takich wyjątków jest art. 154 k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony", o którym mówi art. 154 k.p.a. Zdaniem Kierownika Urzędu słuszny interes strony nie może jednak prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa – w niniejszej sprawie art. 2 pkt 2 lit. "a" powołanej ustawy. Organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i w sytuacji stwierdzenia braku podstawy do przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego zobowiązane są do podjęcia decyzji o odmowie jego przyznania. Organ wskazał, że konstrukcja art. 154 k.p.a. powoduje, że prowadzone w oparciu o powołaną podstawę prawną postępowanie administracyjne nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz koncentrację na ocenie wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych przepisem art. 154 k.p.a. Tymi kryteriami są słuszny interes strony i słuszny interes społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt II SA/BK 428/04 zauważył, że nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 k.p.a. jej dążenie do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Ocena dowodów przedstawionych przez stronę na okoliczność wykazania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu uprawnienia do świadczenia pieniężnego przeprowadzona została w trakcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 8 października 2010 r. W postępowaniu tym ustalono, że strona nie podlegała represjom, o których mowa w art. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca – zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371) przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 87 i 181 poz. 1515), przepisów ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do przymusowej pracy – przez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługują uprawnienia do tego świadczenia i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej. Zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym założeniu, że kluczowym dla uznania represjonowania jest odległość od miejsca, w którym świadczona była praca, nie zaś fakt świadczenia w warunkach bezpośredniego przymusu niewolniczej i katorżniczej pracy. Podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że jego niewolnicza praca jako małoletniego dziecka nie była dotkliwa. Przyjęte kryterium odległości – miejsca przymusowej pracy od miejsca zamieszkania, jest absurdalne, kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy powinno być kryterium uciążliwości pracy, oddalenia od rodziny. Nieprawdą jest, że nie został wywieziony do pracy przymusowej – deportowany. Świadczył ją w nieznanym miejscu i był tam wywieziony. Był bity, straszony, nie dostawał jedzenia, nie miał ciepłego ubrania, nie mógł się widywać z rodzicami i rodzeństwem. Zarzucił, że Urząd nie uwzględnił przepisów regulujących kwestie związane ze wzruszalnością decyzji, a więc w szczególności zawartych w art. 154 i 155 k.p.a., ponadto zaskarżona decyzja nie może się ostać gdyż jest sprzeczna nie tylko z interesem skarżącego ale również z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Postanowień Wolności, takimi jak prawa do merytorycznego i sprawiedliwego rozpatrzenia przez bezstronny sąd sprawy toczonej w postępowaniu cywilnym, przez nierzetelne, nieobiektywne i niesprawiedliwe rozstrzygnięcia pozbawiające wnioskodawcę możliwości dochodzenia, naprawienia szkody wyrządzonej w związku z pozbawieniem uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Stwierdził, że jego ciężką, w warunkach katorżniczych pracę u okupanta należy uznać za represję. Podał, że pracował w latach 1942 – 1945, miał wtedy 12 lat. Wykonywał pracę jak dorosła osoba przez przeszło 12 godzin na dobę. Przedstawione dowody potwierdzają doznane prześladowania nazistowskie i w związku z tym wniósł o przyznanie mu pomocy finansowej, która w trudnych warunkach bytowych jest mu konieczna i niezbędna. Wniósł zatem o uchylenie zaskarżonych decyzji, powtórne rozpatrzenie wniosku a w tym celu wznowienie postępowania skutkiem czego krzywdząca decyzja zostanie uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i uzasadniając powyższy wniosek, przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przedmiotem badania-oceny Sądu jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatanckich i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu, działającego jako organ I instancji – z dnia 24 maja 2011 r. – wydane w trybie art. 154 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Przed oceną powyższych decyzji należy przywołać następujący stan faktyczny i prawny istniejący w sprawie: W obrocie prawnym istnieje decyzja z dnia [...] września 1998 r. utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmawiająca przyznania stronie świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Skarga wnioskodawcy od powyższych decyzji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, w sprawie II SA/Wr 471/99 z dnia 7 listopada 2000 r. została oddalona. W ocenie Sądu i organów skarżący nie podlegał represjom w rozumieniu powołanej ustawy, które dawałaby podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżący ponowił wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego w oparciu o omawianą ustawę w dniu 25 sierpnia 2003r. a następnie 24 września 2010 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] marca 1999 r. uznając, że nie miała miejsca deportacja jako jedna z form represji, uzasadniająca przyznanie świadczeń. Również drugi wniosek został rozpoznany w ten sposób, że decyzją z dnia 8 października 2010 r. odmówiono uchylenia decyzji własnej z dnia 17 listopada 2003 r. Obie decyzje wskazywały jako podstawę rozpoznania art. 154 k.p.a. Ostatnia z wymienionych decyzji oceniła zasadność wniosku również w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07 (Dz.U. z 23 grudnia 2009 r. Nr 229, poz. 1734), który stwierdził niezgodność art. 2 pkt 2 powołanej ustawy z Konstytucją. Trybunał uznał, że brzmienie tego przepisu, iż represją upoważniającą do przyznania świadczenia pieniężnego jest deportacja do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupywanych w okresie wojny 1939-1945 – jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w takim zakresie w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku wyjaśnił, że "Trybunał Konstytucyjny nie ma (...) zastrzeżeń co do samej zasady aby świadczenia otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska". W sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący w okresie wojny – od marca 1943 r. do grudnia 1944 r. pracował w gospodarstwie niemieckim położonym w sąsiedniej do miejsca zamieszkania wsi (D.) – M.. Ta okoliczność jak stwierdził Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych – wyklucza uznanie, że skarżący był deportowany do pracy przymusowej w rozumieniu art. 2 ust. 1, przedstawionym przez Trybunał Konstytucyjny. Przywołane wyżej wywody na potrzeby niniejszej sprawy należy podsumować w ten sposób, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja z dnia 24 września 1998 r. uznająca, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pieniężnego w oparciu o ustawę z dnia 31 maja 1996 r. Przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego w art. 16 statuują zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Stanowi on że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnymi toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zatem decyzja z dnia 24 września 1998 r. opisana wyżej może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Taki tryb nadzwyczajny przewiduje art. 154 k.p.a., który stanowił podstawę rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 maja 2011 r. Przepis ten mówi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z powołanego przepisu postępowanie prowadzone w tym trybie nie prowadzi do merytorycznego rozpoznania sprawy lecz przeprowadzenia weryfikacji wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z punktu widzenia, czy za jej zmianą – uchyleniem, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie w tym zakresie nie może odbywać się w oderwaniu od podstaw prawnych wydania decyzji ostatecznej. Badanie to może dotyczyć decyzji prawidłowych jak i dotkniętych wadami – nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W piśmiennictwie przyjęto pogląd, że zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanu faktycznego, następujące po wydaniu decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji, w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji; B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H. Beck Warszawa 1996, s. 693). Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązującym prawie. Zmiana decyzji w tym trybie nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem i nie oznacza przyzwolenia na obejściu przepisów prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponownie sprawą w interesie strony lub w interesie społecznym. Należy zatem powrócić do art. 2 pkt 2 a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. Brzmienie tego przepisu – zmienione wprawdzie na skutek opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. – zawiera dalej pojęcie deportacji jako formy represji uzasadniającej przyznanie świadczenia pieniężnego (zmiana weszła w życie w dniu 20 kwietnia 2011 r. na skutek nowelizacji omawianej ustawy). Rozumienie tego pojęcia na potrzeby powołanej ustawy – przedstawił Trybunał Konstytucyjny. Jest to pogląd przytoczony w części wstępnej rozważań niniejszego uzasadnienia. Oczywistym jest, że koresponduje on, z określeniem tego pojęcia zawartym w słowniku wyrazów obcych PWN, który mówi, że deportacja to: zesłanie skazanego, zwłaszcza do odległej, izolowanej miejscowości na przymusowy pobyt. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący przymusowo pracował w gospodarstwie niemieckim, ale było to gospodarstwo położone we wsi Międzylesie sąsiadujące z miejscowością, w której mieszkał przed narzuceniem wyżej wymienionego obowiązku pracy skarżący, to jest ze wsią D.. Tym samym stan faktyczny sprawy, na którym skarżący opiera żądanie zawarte w rozpoznawanym wniosku – przyznania świadczeń pieniężnych, nie znajduje oparcia w prawie. Skarżący nie był w rozumieniu omawianej ustawy deportowany. Deportacja w dalszym ciągu stanowi przesłankę do przyznania świadczenia. W związku z powyższym uwzględnienie wniosku skarżącego prowadziłoby do naruszenia prawa – art. 2 pkt 2 a ustawy. Dodać też należy, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w decyzji z dnia 8 października 2010 r. – czyli po wydaniu powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego – badał już w trybie art. 154 k.p.a. istnienie przesłanek wynikających z w/w przepisu i stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany decyzji z dnia 31 marca 1999 r. Decyzja ta jest w toku postępowania administracyjnego ostateczna. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.