II OSK 1581/12

Dnia 3 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wr 742/11 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2011 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2011 r. w przedmiocie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] września 1998 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 1999 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z 31 maja 1996 r. o świadczeniach pieniężnych przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm. – dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym"). Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. Wyrokiem z 7 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 471/99 Sąd skargę oddalił. Następnie decyzją z [...] października 2010 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] września 1998 r. Skarżący złożył ponowny wniosek w przedmiocie świadczenia pieniężnego. Skarżący nie powołał się na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania ani też podstawy do wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji, wobec czego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zakwalifikował pismo jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Decyzją z [...] maja 2011 r. organ odmówił uchylenia decyzji własnej w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do zasady trwałości decyzji ostatecznej, wskazując jednocześnie na podstawie jakich przesłanek może dojść do uchylenia bądź zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Organ podkreślił, że słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 k.p.a., nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z przepisami prawa, w tym przypadku z art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że z decyzji organu z [...] września 1998 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] marca 1999 r. wynika, że skarżący nie podlegał represjom w rozumieniu ustawy o świadczeniu pieniężnym. Ocenę tą podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2000 r. Następnie skarżący dwukrotnie występował o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., przy czym decyzja z [...] maja 2011 r,, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z [...] września 2011 r. uwzględniała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07 (Dz. U. z 23 grudnia 2009 r. Nr 229, poz. 1734), który stwierdził niezgodność art. 2 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniu pieniężnym z Konstytucją w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący w okresie wojny – od marca 1943 r. do grudnia 1944 r. - pracował w gospodarstwie niemieckim położonym w Międzylesiu, miejscowości sąsiadującej z dotychczasowym miejscem zamieszkania skarżącego wsią Dąbrowa, co w ocenie organu wykluczało możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Sąd I instancji opisał zasady weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., a także pojęcie deportacji wynikające z art. 2 pkt 2 a ustawy o świadczeniu pieniężnym. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie był deportowany w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy, co uniemożliwia przyznanie przedmiotowego świadczenia. Uwzględnienie wniosku skarżącego prowadziłoby więc do naruszenia art. 2 pkt 2 a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, która nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędne wywiódł, że wykonywanie pracy przymusowej w sąsiedniej miejscowości, nie mogło nastąpić w warunkach deportacji, o której mowa w przepisach cytowanej ustawy. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego Po drugie, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 154 i art. 6, art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W przypadku uwzględnienia tylko zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07, orzekł, że art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował nieprawidłowy sposób ukształtowania przesłanek dostępu do świadczeń deportacyjnych, uzależniających prawo do tych świadczeń od kryteriów "geograficznych" (tzn. przekroczenia granic państwa polskiego) i wykluczających możliwość ich otrzymania przez osoby deportowane (wywiezione) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego. Trybunał Konstytucyjny nie miał jednak zastrzeżeń co do zasady, że świadczenie przysługuje tylko tym osobom, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca trafnie uznał, że wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiedniej miejscowości), w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. Obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były one poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, z reguły nieprzyjaznym miejscu pobytu. Wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, Trybunał Konstytucyjny wymienił przykładowo niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży, czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej, czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi, trudny klimat i warunki przyrodnicze (dotyczy to zwłaszcza osób wywiezionych do części azjatyckiej ZSRR), Trybunał zaznaczył, że okoliczności te nabierają szczególnego znaczenia, jeżeli weźmie się pod uwagę, że "na roboty" wywożeni byli przede wszystkim (zwłaszcza na początku okupacji) ludzie młodzi. Użyty w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym zwrot "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej" rozumieć więc należy nie tylko jako samą zmianę miejsca pobytu związaną z wywiezieniem do pracy przymusowej, ale jako przymusową zmianę miejsca pobytu powiązaną z "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska osoby deportowanej. Pojęcie deportacji wiązać należy z życiem w otoczeniu wrogości, wyobcowania kulturowego i językowego, egzystencją w trudnych warunkach bytowych i w izolacji od dotychczasowego środowiska. Istotne jest więc ustalenie nie tylko samej odległości od dotychczasowego miejsca zamieszkania do miejsca, do której dana osoba została wywieziona, ale również gdzie przebywała jej najbliższa rodzina, czy mogła się z nią kontaktować, w jakich warunkach żyła po wywiezieniu do pracy przymusowej, jakiego rodzaju pracę wykonywała, jakie było wobec niej nastawienie nowego otoczenia. Wszystkie te czynniki łącznie, przy uwzględnieniu również wieku osoby wywiezionej, mogą bowiem w okolicznościach konkretnej sprawy przesądzić o zaistnieniu przesłanki deportacji w przedstawionym wyżej rozumieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o deportacji w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Skarżący pracował w gospodarstwie rolnym w miejscowości sąsiadującej z dotychczasowym miejscem zamieszkania. Pomimo, że Sąd I instancji mało precyzyjnie sformułował wniosek z tego płynący, uznać należało, że rozważania Sądu I instancji nie dotyczyły kryterium geograficznego, lecz właśnie braku zerwania więzi z dotychczasowym środowiskiem, braku "wyrwania", o którym orzekał Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku. Pomimo niewątpliwie trudnych warunków życia, skarżący znajdował się bowiem w znacznie lepszej sytuacji niż osoby wywiezione w nieznane im, odległe tereny i niepewne co do losów rodziny. Tymczasem skarżącemu pozwalano spotykać się z rodzicami, nawet jeżeli było to co najmniej dwukrotnie podczas całego okresu pracy przymusowej – potwierdza to skarżący nawet na etapie skargi kasacyjnej. Okoliczności te, przemawiają zatem za uznaniem, że wywiezienie skarżącego do pracy przymusowej nie stanowiło represji w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się więc w istocie do stwierdzenia, że skarżący podczas okupacji był w ciężkiej sytuacji, czego zarówno Sąd I instancji, jak również Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionują. Nie oznacza to jednak, że praca skarżącego świadczona była w warunkach deportacji, a to z przyczyn, o których mowa wyżej. Niezasadnym okazał się więc zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ administracji publicznej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc skarga podlegała oddaleniu. Nie można także uznać, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem materiał dowodowy sprawy został zebrany i oceniony zgodnie z art. 6, art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonaną w wyroku będącym przedmiotem skargi kasacyjnej, która prowadziła do wniosku, że okoliczności faktyczne sprawy pozwalały na przyjęcie, że praca świadczona przez skarżącego nie odbywała się w warunkach deportacji, a więc brak było podstaw do przyznania świadczenia zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Jako trafne należało także ocenić rozważania Sądu I instancji w zakresie przesłanek zastosowania art. 154 k.p.a. Ponownie trzeba podkreślić, że tryb nadzwyczajny przewidziany w tym przepisie w żadnym przypadku nie pozwala na zmianę decyzji w sposób, który oznaczałby nabycie przez stronę uprawnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Skarżący nie spełniał przesłanek z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, a więc niezależnie od słusznego interesu strony nie było możliwe przyznanie przedmiotowego świadczenia. Na przeszkodzie temu stał bowiem interes społeczny, który nie dopuszcza do wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2 4