III SA/Wr 11/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi J. K. na Zarząd Powiatu O. oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu O. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie rozpatrzenia skargi J. K. na Zarząd Powiatu O., powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej w skrócie "u.s.p."). Organ nadzoru wskazał, że uchwałę uznającą skargę J. K. na Zarząd Powiatu O. za bezzasadną podjęto na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), przy czym w głosowaniu nad uchwałą uczestniczyli radni Rady Powiatu, będący równocześnie członkami Zarządu Powiatu O., co narusza art. 21 ust. 7 u.s.p. (radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego). Zdaniem Wojewody D. radni mieli interes prawny w tym, by skargę na samych siebie (czyli Zarząd) uznać za bezzasadną. Wypowiadanie się w kwestii skargi na Zarząd Powiatu, a tym bardziej uznanie jej za bezskuteczną, przez radnych, będących równocześnie członkami Zarządu Powiatu, dotyczy głosowania w sprawie interesu prawnego radnych – członków Zarządu. Ponieważ ustawodawca nie określił trybu wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, należy przyjąć, że w takich przypadkach radny podlega wyłączeniu z mocy prawa. Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, OwSS 2003, nr 1, poz. 18). Organ nadzoru wywiódł, że interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów materialno-prawnych lub proceduralnych, ale także z regulacji ustrojowych, jak w rozpoznawanym przypadku. W trybie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.s.p. podejmowana jest też uchwała rady powiatu w sprawie skargi na zarząd powiatu według art. 229 pkt 4 k.p.a. Wojewoda zauważył ponadto, że na ogólną liczbę dwudziestu głosujących, za przyjęciem kwestionowanej uchwały głosowało dziesięciu radnych, w tym trzech członków Zarządu, przeciwko – siedmiu, jeden wstrzymał się od głosu, a dwóch nie uczestniczyło w głosowaniu. Gdyby więc od głosów "za" odliczyć trzy głosy członków Zarządu, to nie byłoby większości do skutecznego podjęcia uchwały o uznaniu skargi J. K. za bezzasadną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. O. wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. i obciążenie tego organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając rażące naruszenie: 1) art. 76 ust. 1, w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. – poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez osobę do tego nieuprawnioną, pełniącą funkcję wicewojewody; 2) art. 79 ust. 5 u.s.p. – poprzez niezastosowanie trybu wynikającego z k.p.a. do postępowania w sprawie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego; 3) art. 21 ust. 7, art. 13 u.s.p. oraz art. 229 pkt 4 k.p.a. – przez błędne uznanie, że radni będący jednocześnie członkami Zarząd mieli interes prawny w głosowaniu nad kwestionowaną uchwałą, w związku z czym obejmował ich zakaz uczestniczenia w glosowaniu nad tą uchwałą; 4) art. 21 ust. 2 u.s.p. – poprzez ograniczenie ustawowych uprawnień radnych dotyczących czynnego uczestniczenia w pracach organów Powiatu, w tym Rady Powiatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd nie znalazł podstaw prawnych do usunięcia tego aktu ze zbioru legalnych rozstrzygnięć. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. była już dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Powiatu O. W uzasadnieniu podkreślono, że rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono Powiatowi w dniu [...] r., co oznacza, że trzydziestodniowy termin zaskarżenia tego aktu upłynął z dniem [...] r. Skargę złożono przed tą datą, jednakże uchwała Rady Powiatu O. w sprawie wniesienia skargi na wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze została podjęta w dniu [...] r. (a więc po upływie ustawowego terminu) i przesłana do Sądu wraz z pismem z dnia [...] r. Odrzucając skargę, Sąd przychylił się do głoszonego w judykaturze i piśmiennictwie poglądu, według którego wymóg przewidziany w art. 85 ust. 3 u.s.p. będzie spełniony także wówczas, gdy uchwała w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego zostanie podjęta wprawdzie po złożeniu skargi do sądu, jednakże przed upływem trzydziestodniowego terminu do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem warunku tego nie spełniła strona skarżąca. Wskutek skargi kasacyjnej Powiatu O. Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia [...] r., [...]) uchylił postanowienie WSA odrzucające skargę wywodząc, że wobec nieokreślenia w art. 85 ust. 3 u.s.p. terminu do podjęcia uchwały w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, w orzecznictwie (jeszcze pod rządem art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) ukształtował się pogląd, według którego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały w sprawie tej skargi, nie może zostać odrzucona, jeżeli później akt taki zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia [...] r. ([...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie podkreślając, że wojewoda sprawujący nadzór nad działalnością powiatu (rozdział 8 u.s.p.) nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia względem uchwały podjętej w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a., a więc dotyczącej tzw. skargi powszechnej. Stwierdzając nieważność takiej uchwały na podstawie art. 79 u.s.p., organ nadzoru naruszył prawo, gdyż kwestionowana uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej powierzonej powiatowi (art. 12 u.s.p.). W wyniku skargi kasacyjnej Wojewody D. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia [...] r., [...]) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. ([...]) i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Akceptując pogląd o niepodleganiu kognicji sądu administracyjnego uchwał dotyczących skargi powszechnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że WSA wyprowadził z takiej tezy błędny wniosek, jakoby niedopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego obejmującego taką uchwałę. Zdaniem NSA również uchwały dotyczące skarg powszechnych podlegają nadzorowi, gdyż ustawa nie wyłącza obowiązku przedkładania takich uchwał organowi nadzoru. Fakt, że same uchwały w sprawach skarg powszechnych nie są wprost zaskarżane do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje nadzorcze wojewody, gdyż organ ten może kontrolować wszystkie uchwały, nie tylko z zakresu administracji publicznej, ale także dotyczące kwestii cywilnoprawnych, jak np. ogłoszenie o przetargu czy sprzedaż w trybie bezprzetargowym. Mając na uwadze dyspozycję art. 153 p.p.s.a., powinnością Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – rozpoznającego po raz trzeci skargę Powiatu O. na rozstrzygnięcie Wojewody D. stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu O. w sprawie skargi powszechnej na działanie Zarządu Powiatu – było zatem zbadanie, czy akt organu nadzoru nie uchybił normom prawnym. Ocena legalności takiego aktu nie byłaby jednak możliwa bez sięgnięcia do zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały, przy czym – wobec niezaskarżalności uchwał w sprawach skarg powszechnych do sądu administracyjnego – zakresem badania Sądu nie mogła być treść merytoryczna takiej uchwały, lecz jedynie pośrednio – poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze – procedura jej podjęcia. W tym zaś zakresie nie można postawić Wojewodzie D. zarzutów ujętych w skardze. Według odnoszącego się do rozpoznawanej sprawy art. 229 pkt 4 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu jest rada powiatu, przy czym podjęta na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a. uchwała rady powiatu stanowi wyraz oceny pracy zarządu i nie może być utożsamiana z czynnością nadzorczą uprawnionego organu (tu Wojewody D.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., IV SA 814/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 84). Standardem obowiązującym w szeroko rozumianej procedurze administracyjnej, w tym także w jednoinstancyjnym postępowaniu ze skargi powszechnej, jest dążenie do obiektywnego rozpatrzenia skargi przez organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór nad organem podległym, którego zdań lub działalności dotyczy skarga. Bez względu więc na to czy skarga dotyczy organu monokratycznego, czy też kolegialnego, osoba piastująca funkcję w każdym z tych organów nie powinna uczestniczyć w podejmowaniu aktu oceniającego działalność organu. Na takim fundamencie wzniesiono proceduralne instytucje wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.) i organu (art. 25 k.p.a.). Myśl ta nieobca jest również unormowaniu zawartemu w art. 21 ust. 7 u.s.p., według którego radny powiatu nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu organ nadzoru niewadliwie wywiódł, że "interes prawny" radnego (odmiennie niż w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o srządzie województwa) nie ogranicza się tutaj do jego uprawnień i obowiązków wynikających z prawa materialnego lub procesowego, lecz obejmuje także sferę ustrojową, w której radny wykonuje swoje funkcje publiczno-prawne. Dostrzeżoną właśnie w tej sferze kolizję interesów – uzasadniającą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie dyspozycji art. 21 ust. 7 u.s.p. – powoduje z jednej strony pełnienie funkcji członka zarządu powiatu, a więc organu, którego dotyczy skarga powszechna (art. 229 pkt 4 k.p.a.), z drugiej zaś uczestnictwo w radzie powiatu – organie właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu. Kolegialność organu wykonawczego powiatu nie niweczy bowiem ani interesu tego organu, jako całości, ani też interesu poszczególnych jego członków do rozpatrzenia skargi przez radę powiatu zgodnie z takimi interesami. Dlatego też właściwe rozpatrzenie skargi powszechnej na działalność zarządu powiatu uzasadnia wyłączenie z głosowania rady powiatu członków zarządu zasiadających jednocześnie w radzie powiatu. Niezastosowanie dyspozycji art. 22 ust. 7 u.s.p. w rozpoznawanej sprawie (zwłaszcza przy uwzględnieniu liczby głosujących oraz wyników głosowania z udziałem członków zarządu) dawało Wojewodzie D. dostateczne podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji poczynionych uwag nie można podzielić zarzutu strony skarżącej o naruszeniu przez organ nadzoru art. 21 ust. 7, w zw. art. 13 u.s.p. i art. 229 pkt 4 k.p.a., poprzez wadliwe – jak stwierdzono w skardze – uznanie, że radni Rady Powiatu O., będący jednocześnie członkami Zarządu Powiatu O., mieli interes prawny, by głosować nad uchwałą rozstrzygającą skargę powszechną na działalność Zarządu. Wobec wykładni art. 22 ust. 7 u.s.p. dokonanej w kontekście art. 229 pkt 4 k.p.a., nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej o ograniczeniu przez organ nadzoru ustawowych uprawnień radnych do czynnego uczestnictwa w pracach organów powiatu, w tym rady tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 21 ust. 1 u.s.p.), skoro to sam ustawodawca wyłączył od głosowania radnych, których interes wynikający z przepisów ustrojowych a związany z członkowstwem w zarządzie powiatu koliduje z kompetencjami rady powiatu w zakresie rozstrzygania skargi powszechnej na działalność zarządu. Zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 7, art. 10 oraz art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., strona skarżąca nie wskazała, czy i ewentualnie w jakim zakresie uchybienia tego organu wpłynęły na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu, błędy proceduralne Wojewody D. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie znalazł także uzasadnienia w materiale sprawy zarzut wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez osobę nieuprawnioną, pełniącą funkcję Wicewojewody D., albowiem osoba ta była umocowana przez Wojewodę do jego zastępowania w czasie nieobecności i niepełnienia obowiązków służbowych (art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w zw. z § 5 ust. 3 Statutu Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu), a właśnie w dniach [...] r. Wojewoda przebywał na urlopie wypoczynkowym. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec, jak w sentencji wyroku.