II SA/Bk 889/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2011r. nr [...] w sprawie wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonej w B., przy ul. G. K., S. E., oznaczonej jako działki o nr geod. [...], [...], [...],[...]i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z 26 maja 2011r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zwróciła się o wydanie decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na jej rzecz w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w B., przy ul. G. K., S. E., oznaczonej jako działki o nr geod. [...] o pow. 0,0552 ha, [...] o pow. 0,0594 ha, [...] o pow. 0,0756, [...] o pow. 0,1217 ha, [...] o pow. 0,3517 ha. Wniosek został uzasadniony zbędnością przedmiotowych działek na potrzeby jednostki. Decyzją z dnia [...] września 2011r. Prezydent Miasta B. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 47 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówił wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz GDDKiA w odniesieniu do opisanej we wniosku nieruchomości, położonej w B. przy ul. G. K. i S. E. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Prezydent wyjaśnił, że w związku z tym, iż w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla B. wnioskowana nieruchomość przeznaczona jest pod drogę krajową ul. G. K. oraz wchodzi w zakres inwestycji polegającej na rozbudowie w/w ulicy, nie zachodzą przesłanki do wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez GDDKiA. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w B. zarzucając jej naruszenie art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 19 ust.5 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że trwały zarząd nieruchomością objętą wnioskiem wpisuje się w cele GDDKiA, podczas gdy aktualnie nieruchomość ta nie jest zajęta pod drogę publiczną, a w związku ze zmianą przebiegu dróg ekspresowych, jej zarządcą stanie się Prezydent Miasta B., co dowodzi zbędności nieruchomości na cele GDDKiA. Wojewoda P. nie podzielił argumentów odwołania i decyzją z [...] listopada 2011r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z art. 47 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona dla niej zbędna. Powołując się jednak na brak definicji ustawowej pojęcia zbędności organ stwierdził, że należy ją odnieść do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę sprawującą trwały zarząd. Odnosząc powyższe regulacje do materiału zgromadzonego w sprawie Wojewoda Podlaski zauważył, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest aktualnie jako droga serwisowa "dubler" wzdłuż ulicy K., zlokalizowana w granicach inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej – ul K. na odcinku od skrzyżowania z ul. P. do granic miasta B. i docelowo znajdzie się liniach rozgraniczających dróg krajowych. W ocenie organu pozostaje to w spójności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2007r., według których przedmiotowe działki znajdują się w liniach rozgraniczających skrzyżowania ul. K. (drogi krajowej) i N. S. Z. (drogi wojewódzkiej). Powołując się na powyższe organ uznał, że brak jest przesłanek do uznania przedmiotowego terenu za zbędny dla celów GDDKiA i wygaszenia trwałego zarządu. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie można wygasić trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa w oparciu o art. 19 ust.5 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie może stanowić podstawy prawnej do przekazania gruntów w trwały zarząd. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z 3 czerwca 2004r. I SA 2372/02. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając jej naruszenie: - art. 47 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. art. 19 ust.5 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych poprzez odmowę wygaszenie trwałego zarządu GDDKiA w stosunku do objętej wnioskiem nieruchomości, pomimo że aktualnie nieruchomość ta nie jest zajęta pod drogę publiczną, a w związku ze zmianą przebiegu dróg ekspresowych i planowanym inkorporowaniem jej do dróg krajowych nr [...] i [...], jej zarządcą stanie się Prezydent Miasta B., co dowodzi zbędności nieruchomości na cele GDDKiA; - art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że nie stanowi on lex specialis w stosunku do art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przyznał za organem, że nieruchomość, której dotyczy sprawa zlokalizowana jest aktualnie pod drogą serwisową wzdłuż drogi krajowej nr [...], tj. ul. G. K. na terenie miasta B. oraz fakt, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także planami inwestycyjnymi, nieruchomość ta znajduje się w granicach dróg krajowych nr [...] i [...]. Obie te okoliczności, zdaniem autora skargi, świadczą jednak o tym, że przedmiotowy teren stał się zbędny na potrzeby GDDKiA. Dalej, powołując się na ustalenia organu, skarżący wyjaśnił, że w aktualnym stanie faktycznym przedmiotowa nieruchomość ma charakter drogi serwisowej, która jak przyjmuje orzecznictwo, jest drogą wewnętrzną, chyba że zostanie zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych. Skoro przedmiotowa nieruchomość ma charakter drogi wewnętrznej, położonej na terenie miasta B., która nie zostanie wykorzystana na potrzeby drogi ekspresowej, to nie ma podstaw do uznania, że trwały zarząd wpisuje się w cele GDDKiA. Powyższej oceny, zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie zmienia też fakt, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość objęta wnioskiem znajdzie się w przebiegu dróg krajowych nr [...] i [...], albowiem po zakończeniu inwestycji tereny te stosownie do art. 19 ust.5 ustawy o drogach publicznych, znajdą się w zarządzie Prezydenta Miasta B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się uzupełniająco do zarzutów skargi organ powołał wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004r, I SA 2372/02 stwierdzając, że przepis art. 19 ust.2 pkt 1 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Definicję trwałego zarządu zawiera art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) określając, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Przy oddawaniu w trwały zarząd obowiązuje ogólna zasada wyrażona art. 43 ust. 5 ustawy, wedle której nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej jednostce samorządowej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), wprowadzono zatem, czego zdaje się nie zauważać Wojewoda P., możliwość zerwania z opisaną zasadą, jeżeli odrębne przepisy stanowią inaczej. W ten sposób ustawodawca dopuścił możliwość ustanowienia trwałego zarządu na rzecz innej jednostki organizacyjnej, aniżeli właściciela gruntu. Przepisem, który wprowadza wyjątek od opisanej wyżej zasady jest - wskazywany przez pełnomocnika skarżącego - art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115). Przepis ten wprowadza regułę, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem, autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Trwały zarząd nieruchomościami wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony lub na skutek wydania decyzji o jego wygaśnięciu. Decyzja ta może zostać wydana z urzędu w przypadkach określonych w art. 46 ust. 2 ustawy, lub na wniosek jednostki sprawującej trwały zarząd, co przewiduje art. 47 ust.1 tej ustawy. Przepis ten uprawnia państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji, jeżeli nieruchomość lub jej część stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku uzależnione jest od uzyskania przez wnioskodawcę zgody organu nadzorującego. Pojęcie zbędności, o którym mowa w powyższym przepisie, nie jest tożsame z sytuacją, w której nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, choć czasem obie okoliczności mogą wystąpić łącznie. Zgodnie z art. 47 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ na wniosek jednostki wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w terminie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania terenu. Jak wynika z powyższego przesłankami do wydania takiej decyzji są zatem: wniosek jednostki poprzedzony uzyskaniem zgody organu nadzorującego, oraz uzyskanie przez właściwy organ możliwości zagospodarowania nieruchomości (art. 47 ust. 2). Przy czym jednostka występująca zobowiązana jest we wniosku wykazać, że będąca w jej zarządzie nieruchomość stała się dla niej zbędna. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy orzekające w niniejszej sprawie organy rozpatrując wniosek GDDKiA o wygaszenie zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w B., przy ul. G. K., zobowiązane były w pierwszej kolejności zbadać, czy została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cele GDDKiA. W ocenie Sądu materiał zgromadzony w kontrolowanej sprawie nie pozostawia wątpliwości, że opisana we wniosku nieruchomość stała się zbędna dla celów GDDKiA. Z niekwestionowanych przez strony ustaleń wynika, że w aktualnym stanie prawnym nieruchomość, której dotyczy sprawa ma charakter drogi serwisowej wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Pojęcie drogi serwisowej, jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżącego, jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o innych funkcjach niż droga, której towarzyszy. W szczególności rolą jej jest przejęcie ruchu lokalnego i umożliwienie zjazdu do przyległych do niej nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że droga serwisowa ma charakter drogi wewnętrznej, chyba że zostanie zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych, stosownie do art. 1 ustawy o drogach publicznych (tak m.in. WSA w Kielcach w wyroku z 18 czerwca 2009r. II SA/Ke 281/09). Powyższe okoliczności potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi aktualnie drogi publicznej. Z materiału zgromadzonego w sprawie, wynika zaś, że tereny te zostały nabyte przez Skarb Państwa Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych w B. z przeznaczeniem pod drogę ekspresową. Tymczasem na mocy, cytowanego przez skarżącego, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz.U. Nr 174, poz. 1683) zmianie uległy dotychczasowe plany rozwoju sieci dróg ekspresowych, na skutek których została wyeliminowana droga ekspresowa na przedmiotowym odcinku. Także w świetle aktualnego stanu prawnego nie przewiduje się drogi ekspresowej na przedmiotowym odcinku. Powyższe okoliczności, jak słusznie wywodzi pełnomocnik skarżącego dowodzą, że zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cele GDDKiA. Skoro bowiem przedmiotowa nieruchomość ma charakter drogi wewnętrznej, położona jest na terenie miasta B. i nie zostanie wykorzystana na potrzeby drogi ekspresowej - to nie ma podstaw do uznania, że trwały zarząd nad nią wpisuje się w cele GDDKiA. Na powyższą ocenę bez wpływu pozostaje fakt, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2007r., oraz planami inwestycyjnymi, nieruchomość objęta wnioskiem znajdzie się w przebiegu dróg krajowych nr [...] i [...]. Jak wynika bowiem z cytowanego wyżej art. 19 ust.5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem, autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że po zakończeniu zamiarów inwestycyjnych tereny te, jako część drogi krajowej, nie będą objęte zarządem GDDKiA. Orzekające w niniejszej sprawie organy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, pominęły tymczasem powyższy przepis opierając się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 3 czerwca 2004r. ( sygn. akt I SA 2372/02) przyjął, że przepis art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu organy błędnie powieliły powyższy pogląd w niniejszej sprawie, albowiem teza zawarta w przytoczonym wyroku zdeaktualizowała się na skutek nowelizacji art. 43 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktualne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że przepisy odrębne mogą stanowić lex specialis do zawartej w tym przepisem - zasady. Skoro tak, to organy winne były zbadać, czy w kontekście przepisu odrębnego, jakim jest art. 19 ust.5 ustawy, możliwe jest dalsze sprawowanie trwałego zarządu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nad nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, zajętymi pod drogi krajowe, ale położonymi w granicach miasta B. Wspomniany przepis wprowadza, bowiem zasadę, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem, autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W następstwie niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego organy administracji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, nie właściwie oceniły, przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości dla celów GDDKiA, co skutkowało wadliwością wydanych w tym przedmiocie decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt.1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163 poz. 1348 z późn. zm.). Na niezbędne koszty w kwocie 440 zł złożył się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (240 zł).