II SA/Ke 281/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II Ke na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opinii dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]. znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia B.B. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...] negatywnie opiniujące podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w B.- Z. na działki od nr [...] do nr [...] w sposób przedstawiony we wstępnym projekcie podziału na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia [...] B.B. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy o zaopiniowanie projektu podziału działki nr [...] położonej w B.Z. na działki od nr [...] do nr [...] według przedłożonego wstępnego projektu podziału nieruchomości. Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie art. 93 ust 1,2,3,4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami negatywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...] na działki od nr [...] do [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że działka będąca przedmiotem podziału położona jest na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu obejmujący część miasta B.-Z. oraz części wsi Z., S., M., Ch. i R. oraz określił jej przeznaczenie w planie. W projekcie podziału dla działek budowlanych od nr [...] do [...] i od [...] do [...] przewidziana została służebność przejścia i przejazdu o szerokości 10 m przez działki nr [...] i [...] oraz przez projektowaną drogę wewnętrzną nr [...]. Dla działek od nr [...] do [...] i od [...] do [...] przewidziana została służebność przejścia i przejazdu poprzez działki nr [...],[...],[...] oraz przez drogę wewnętrzną nr [...]. Tym samym projekt podziału przewidywał dostęp do istniejącej drogi publicznej nr [...] obręb [...] – M. poprzez zaprojektowane drogi wewnętrzne oraz służebność przejazdu i przejścia ustalone tymczasowo do czasu realizacji projektowanych dróg przewidzianych w miejscowym planie. U podstaw negatywnej opinii projektu podziału nieruchomości nr [...] legło ustalenie, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich uprawniony zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do opiniowania projektu podziału nieruchomości, w pismach z dnia 19.09.2008r. znak: [...] oraz z dnia 2.12.2008r. znak: [...] pozytywne zaopiniował wstępny projekt podziału stwierdzając jednocześnie, że obsługa komunikacyjna nowych terenów budowlanych położonych wzdłuż obwodnicy, odbywać się musi z dróg serwisowych, natomiast plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje tymczasowych rozwiązań. W tej sytuacji, zdaniem zarządcy drogi z uwagi na treść § 7 ust 5 pkt 7 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego służebność gruntowa opisana jako dostęp do obwodnicy jest nie do zaakceptowania. W zażaleniu B. B. wskazała, że projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowane działki przeznaczone pod zabudowę mieszkalną i usługi oraz pod drogi publiczne i wewnętrzne, posiadają wymagane planem parametry. Podkreśliła, że w projekcie podziału zapewniono dostęp do istniejącej drogi publicznej nr [...], stanowiącej drogę gminną a nie obwodnicę, poprzez przewidziane w projekcie podziału służebności. Dodatkowo podniosła, że do czasu realizacji drogi klasy G, oprócz ustanowienia służebności nie istnieją inne możliwości dostępu z istniejących i projektowanych działek do drogi publicznej nr [...]. Jednocześnie B. B. zakwestionowała brak możliwości prawnych zaskarżenia stanowiska wyrażonego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonego postanowienia nie znalazło podstaw do jego zmiany bądź też uchylenia. Kolegium powołując się na treść 93 ust 1, ust 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazało, że projekt podziału nieruchomości podlega ocenie w kontekście zgodności proponowanego podziału z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego część miasta B.Z. oraz części wsi Z., S., M., Ch. i R. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] oraz uchwała Nr [...] z dnia [...]. zmieniająca powyższą uchwałę), objęta podziałem nieruchomość położona jest na obszarach oznaczonych symbolami: [...] (planowana droga klasy D); [...] i [...] (planowana droga wewnętrzna); [...] (planowana droga klasy G); [...] (zabudowa budynkiem jednorodzinnym oraz usługami lub inna nieuciążliwa działalność) oraz [...] (teren rolny otwarty). Z zapisu § 7 ust 2 pkt 7 planu wynika, że podziały działek położonych w sąsiedztwie drogi KDG oraz budowa nowych zjazdów publicznych na drogę, muszą być każdorazowo przedmiotem opiniowania przez zarządcę drogi, w tym przypadku przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. Organ ten dał wyraz swemu stanowisku odwołując się do zapisu § 7 ust. 5 pkt 7 planu stanowiącego, iż "obsługa komunikacyjna nowych terenów budowlanych położonych wzdłuż obwodnicy, odbywać się musi z dróg serwisowych, nie przewiduje się możliwości innych rozwiązań, nawet na warunkach tymczasowych", i stwierdzając, że nie jest do zaakceptowania służebność gruntowa opisana w projekcie podziału jako dostęp do obwodnicy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie uwzględnienie w projekcie podziału nieruchomości nr [...] dróg serwisowych, jako dojazdowych do drogi publicznej jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ustanowienie służebności na projektowanych działkach w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest zgodne z planem. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew zarzutom B. B. powodem negatywnej opinii nie jest brak dostępu do drogi publicznej, albowiem działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez wydzielone drogi wewnętrzne. Nadto Kolegium wyjaśniło, że opinia zarządcy drogi stanowi jedynie warunek konieczny do podjęcia postanowienia uzgadniającego projekt podziału nieruchomości, nie ma samodzielnego bytu prawnego, zaś środek zaskarżenia przysługuje wyłącznie na to postanowienie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B.B. zaskarżając w całości powyższe rozstrzygnięcie. Autorka skargi zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy postanowienia opiniującego negatywnie przedstawiony plan podziału, oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 10 kpa poprzez nie zapoznanie skarżącej z zebranymi materiałami i dowodami, art. 7 i 8 kpa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz art. 32 konstytucji RP w związku z odmiennym traktowaniem obywateli w tej samej sytuacji prawnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy, zasądzenie kosztów postępowania, przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących pozytywnego zaopiniowania podziału działek 109, 97 i 98 objętych tym samym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania. Zdaniem skarżącej, ocena organów administracji co do braku w projekcie podziału nieruchomości dróg serwisowych jako dojazdowych do drogi publicznej, przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego oraz interpretacja Zarządu Dróg Wojewódzkich zapisu § 7 ust 5 pkt 7 planu miejscowego są bezprawne. Zaproponowany projekt podziału nieruchomości uwzględnia wymogi przewidziane art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektowane do wydzielenia działki gruntu posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiednich służebności. Autorka skargi zakwestionowała zgodność z przepisami prawa zapisów § 7 ust 5 pkt 7 planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zdefiniowano pojęcia "droga serwisowa". Nadto zarzuciła organowi odwoławczemu nie odniesienie się merytorycznie do zarzutu nierównego traktowania stron, w sytuacji, gdy w takim samym stanie prawnym i faktycznym Gmina podejmowała opinie pozytywne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innym przyczyn niż wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przesłanki podziału nieruchomości określa art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 - zwanej dalej jako ustawa), zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (ust. 1 art. 93), oraz projektowane do wydzielenia działki mają dostęp do drogi publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 93 ust. 3 zd.1 ustawy, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że dla nieruchomości objętej podziałem oznaczonej nr [...], położonej w obrębie 02 B.-Z. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu obejmujący część miasta B. Z, oraz części wsi Z., S., M., Ch. i R. uchwalony uchwałami Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta B. Z. oraz części wsi Z., S., M., Ch. i R. oraz Nr [...] z [...]. zmieniającą uchwałę [...] ogłoszonymi w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 23 października 2007r. Nr 195, poz. 2821 i 2822. Zgodnie ze wstępnym podziałem nieruchomości wskazanym na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę w dniu 27 grudnia 1974 roku Nr 114/74, nieruchomość została podzielona na działki o numerach od [...] do [...]. Według obowiązującego planu miejscowego nowo wydzielone działki znajdują się w terenie o następującym przeznaczeniu: działka [...] teren rolny, otwarty symbol II.1 RO (rolnicza przestrzeń produkcyjna wraz z wodami i ciekami, z lokalizowanymi tam elementami zagospodarowania przestrzennego nie związanymi z gospodarką rolną (infrastruktura techniczna , drogi itp.) oraz możliwością sytuowania obiektów kubaturowych związanych z gospodarką rolną lecz z zakazem budowy nowych siedlisk zabudowy zagrodowej, działki [...] i [...] projektowane drogi wewnętrzne[...], [...], działka [...] projektowana droga[...], [....] projektowana droga [...] , [...] zabudowa mieszkaniowa lub usługowa [...], * [...] projektowane drogi wewnętrzne o szerokości 10 m. Do projektowanych działek budowlanych nr [...] w projekcie przewidziano służebność przejścia i przejazdu przez projektowane działki [...] oraz [...] co ma zapewnić dostęp do istniejącej drogi publicznej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] M. Podkreślenia wymaga fakt, iż projektowana działka [...] symbol [...] przeznaczona jest pod drogę klasy G (obwodnica miasta), a działka [...] pod drogę klasy D, obydwie o statusie dróg publicznych. W ustalonym stanie faktycznym przyjąć należy, że wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym, albowiem uwzględnia zarówno działki przeznaczone według planu na drogi o statusie dróg publicznych jak i drogi wewnętrzne. Również podział nieruchomości w pozostałym zakresie nie narusza ustaleń planu miejscowego przy ustaleniu, że działki objęte wstępnym podziałem o numerach [...] są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub usługową [...], Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienia nie rozważyły art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ). Zgodnie z powołanym przepisem ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Na podstawie powołanego przepisu prawa projektowane działki ewidencyjne [...] symbol [...] i [...] stałyby się własnością podmiotu prawa w zależności od kategorii dróg, pod które są przewidziane zgodnie z planem miejscowym z chwilą ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...]. Według projektowanego podziału zapewnienie obsługi komunikacyjnej (a tym samym dostępu do drogi publicznej) miałoby nastąpić poprzez ustanowienie służebności gruntowej między innymi poprzez działkę ewidencyjną [...]. Stosownie do art. 285 §1 ustawy kodeks cywilny nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Jedynym podmiotem prawa mogącym ustanowić służebność przejazdu i przechodu zgodnie z powołanym przepisem kodeksu cywilnego jest jej właściciel. Na tle konkretnej sprawy oznacza to, że w przypadku pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, z dniem kiedy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna (albo orzeczenie o podziale prawomocne) skarżąca nie będąc właścicielką działki [...], nie może zapewnić wydzielonym działkom ewidencyjnym (do czasu realizacji obwodnicy) dostępu do istniejącej drogi publicznej tj. do drogi nr [...]. Brak jest bowiem po jej stronie instrumentów prawnych na podstawie których zapewniłaby wydzielonym po podziale działkom dostęp do drogi publicznej w zaproponowanej formie tj. ograniczonego prawa rzeczowego. Po drugie zaś, ustalenia zawarte w § 7 ust. 5 pkt 7 miejscowego planu, nie dopuszczają możliwości innych rozwiązań obsługi komunikacyjnej nowych terenów budowlanych położonych wzdłuż obwodnicy, niż za pośrednictwem dróg serwisowych. Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego są wiążące dla organów administracji. Godzi się również podnieść, iż Sąd administracyjny na gruncie konkretnej sprawy nie jest władny do badania legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ kwestionowanie ustaleń planu może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), natomiast aktualnie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie negatywnie opiniujące podział nieruchomości. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego nie zdefiniowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcia "droga serwisowa" wskazać należy, że w świetle zapisu § 7 ust. 5 pkt 8 droga serwisowa to droga obsługująca istniejącą w sąsiedztwie obwodnicy zabudowę lub drogę dojazdową do gruntów rolnych. Zarzut w kwestii nieodniesienia się Kolegium do podziału działek oznaczonych nr [...] nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, albowiem jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia Kolegium jest indywidualna sprawa administracyjna, brak zatem podstaw do uwzględnienia okoliczności faktycznych zaistniałych w innej, niezależnej sprawie, która może stanowić przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia. Należy zatem przyjąć, że wbrew ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca dokonała podziału nieruchomości zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydzielając działki zgodnie z ich przeznaczeniem lecz nie zapewniła im dostępu do drogi publicznej. Wobec jednoznacznego brzmienia zapisu § 7 ust. 5 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest również możliwe tymczasowe zapewnienie obsługi komunikacyjnej nowo utworzonych działek poprzez ustanowienie służebności gruntowej. Zmiana argumentacji, która legła u podstaw postanowienia negatywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości sprowadzająca się do odmiennej interpretacji przyczyn uzasadniających rozstrzygnięcie w tym zakresie nie podważa zasadności rozstrzygnięcia i z tych względów nie może skutkować jego uchyleniem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.