III SA/Lu 781/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] października 2011 r. nr[...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. na rzecz skarżącego kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak:[...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpatrzeniu odwołania P. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] maja 2011 r., znak [..., o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów obrębu 10-P., gmina P., zmiany w odniesieniu do granicy pomiędzy działkami oznaczonymi numerami [A] i [B]. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 20 maja 2010 r. P. P. zwrócił się do Starosty Ł. o sprostowanie błędu w prowadzonej przez ten organ ewidencji gruntów i budynków. Według niego istnieje istotna różnica w przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi numerami [A] i [B] na mapie ewidencyjnej z 2005 r. oraz na mapie aktualnej którą dysponuje organ. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], Starosta Ł. orzekł o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów obrębu 10- ., gmina P. zmiany w odniesieniu do granicy pomiędzy działkami oznaczonymi numerami [A] i [B]. W uzasadnieniu podnosił, iż aktualna mapa ewidencyjna odzwierciedla przebieg granicy prawnej wynikający z operatu scaleniowego z 1977 r. przyjętego do zasobu geodezyjno kartograficznego pod numerem [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2011 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał że w 2005 r. opracowano mapę numeryczną ewidencji gruntów i budynków na podstawie analogowej mapy ewidencji gruntów poprzez kalibrację obrazów rastrowych i ich wektoryzację i na podstawie tak sporządzonej mapy wydano wyrys między innymi i dla działki oznaczonej nr [A]. W trakcie prowadzonej w 2006 r. modernizacji ewidencji stwierdzono że na mapie numerycznej sporządzonej w 2005 r. błędnie wykazano przebieg granicy pomiędzy działką nr [A] a [B] i błąd ten w trakcie tych prac usunięto. Przebieg granicy między tymi działkami przyjęto z operatu scaleniowego z 1977 r. nr [...], zgodnie z § 36 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Operat z modernizacji ewidencji gruntów i budynków został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 grudnia 2006 r. pod numerem [...]. Informacja o tym, że projekt operatu opisowo kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla wszystkich obrębów gminy P. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 13 kwietnia 2007r. Nr 63 poz. 1377. P. P. w trakcie tego postępowania nie zgłaszał żadnych uwag co do przebiegu granicy jego działki. Zdaniem organu, jeżeli zainteresowany kwestionuje wykazany w procesie modernizacyjnym przebieg granicy i żąda wykazania innego stanu, winien zgodnie z art. 22 ust 3 ustawy z dn17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz 1287, z późn. zm.; dalej także jako: Pr. geod.) przedłożyć stosowną dokumentację geodezyjno kartograficzną która na powyższe będzie wskazywała. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję P. P. nie zgodził się z jej treścią i zarzucił naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego tj : art. 7, art. 76, art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie wyjaśnił dlaczego uległa poszerzeniu granica i powierzchnia działki oznaczonej nr [B]. Ponadto dokumenty zgromadzone w postępowaniu administracyjnym wskazują, że granica między przedmiotowymi działkami przebiega przez budynki usytuowane na działce [B], a nie jak aktualnie pokazuje mapa po ścianie tego budynku. Dlatego skarżący uważa, iż w postępowaniu modernizacyjnym popełniono błąd i efektem tego jest przebieg granicy uwidoczniony na aktualnych mapach. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest dotknięta uchybieniami prawnymi, które muszą skutkować jej uchyleniem. W świetle przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8). W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej. Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 Pr. geod.). Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Czyni to akt wykonawczy – w postaci rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454; dalej także jako rozporządzenie w sprawie ewidencji lub rozporządzenie). Z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, co może następować z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 rozporządzenia). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wysuwane przez stronę żądanie w zakresie zmiany ewidencji gruntów mieści się w pojęciu zmiany danych, o jakich mowa w cyt. art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy. Jak wynika bowiem z dyspozycji § 59 powołanego rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów położonych w granicach obrębu są m. in. numeryczny opis granic obrębu, uwzględniający granice jednostek zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (pkt 2) oraz dane dotyczące działek ewidencyjnych wchodzących w skład obrębu (pkt 3). Podobnie, stosownie do § 60 ust. 1 rozporządzenia, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m. in. numeryczny opis granic działki ewidencyjnej (pkt 2) oraz pole powierzchni działki ewidencyjnej (pkt 3). Jak wynika natomiast z § 61 rozporządzenia, numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. W rezultacie nie może budzić wątpliwości, że współrzędne punktów granicznych – których zapis w ewidencji kwestionuje P. P.– stanowią informacje objęte ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie § 46 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 (ust. 1), przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych (ust. 2 pkt 2). Podkreślenia wymaga, że na opracowania, o jakich mowa w cyt. przepisie, powołuje się strona w korespondencji kierowanej do organu, a w piśmie z dnia 26 maja 2010 r. organ II instancji wskazuje na konieczność zbadania przez Starostę Ł. istniejących w zasobie geodezyjnym dokumentów. Mając na uwadze powyższe należy przypomnieć organowi odwoławczemu, że fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt. III SA/Kr 711/09, LEX nr 756987). Ogólne reguły postępowania prowadzonego przez organ ewidencyjny obligują bowiem ten organ do dokonania oceny, czy: 1/ dokument geodezyjno-kartograficzny sporządzony na zlecenie organu prowadzącego ewidencję, 2/ inny dokument geodezyjno-kartograficzny, na który strona powołuje się w toku postępowania o zmianę danych ewidencyjnych - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia żądanych przez stronę zmian z uwagi na ich przedmiot, czy też koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy jest pozyskanie przez organ z urzędu, bądź też poprzez zobowiązanie strony (art. 22 ust. 3 ustawy) innych opracowań geodezyjno-kartograficznych niezbędnych do rozpoznania złożonego wniosku o wprowadzenie zmiany. W pojęciu aktualizacji ewidencji mieści się także usuwanie błędów lub pomyłek, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08, Lex nr 510298). Rozróżnić jednak należy sytuacje, w których zmiana błędnego wpisu w rejestrze może nastąpić w drodze sprostowania, co może dotyczyć wyłącznie błędów pisarskich, rachunkowych czy innych oczywistych omyłek (art. 113 § 1 kpa), od sytuacji wymagających wydania decyzji, kiedy to sprostowania wymagają omyłki i błędy istotne, czyli takie, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, czy ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. D. Felcenloben, "Kataster nieruchomości rejestrem publicznym", Wyd. Gall, Katowice, wydanie I, wrzesień 2009 r., str. 91). W sytuacji, kiedy wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny z dokumentem źródłowym, organ rejestrowy powinien podjąć z urzędu lub na wniosek czynności zmierzające do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Wymaga to oczywiście uprzedniego zbadania i ustalenia rodzaju błędu (czy jest on istotny, czy nieistotny), oraz jego genezy. W badanej sprawie organy obu instancji arbitralnie stwierdziły, iż mapa, która powstała w 2005 r. zawierała błąd zaistniały przy opracowywaniu mapy numerycznej obrębu P. Jednakże uzasadnienia organów obu instancji nie wykazują na czym ten błąd polegał. Wykaz zmian danych ewidencyjnych, obrazuje tylko dane graficzne mapy natomiast nie wyszczególnia w sposób jasny, dotychczasowych danych kartograficznych błędnie przyjętych na mapie zasadniczej z 2005 r. oraz danych aktualnych (usuwających błędy graficzne mapy). Nie jest też jasne, na tle ustaleń organów, jaka jest relacja granic kartograficznych (na mapie), względem granic w terenie oraz jak wpływa to na powierzchnie działek, co leży u podłoża zarzutów skargi. W tym kontekście nie jest też oczywiste stwierdzenie organu odwoławczego, że nowowydana decyzja nie narusza granic "ustalonych" w decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 1977 r., znak [...], a dotyczącej scalenia gruntów obrębu P. Akta sprawy nie zawierają protokołu granicznego ani z 1965 r. kiedy sporządzony był operat nr [...], (na ten operat powołują się organy obu instancji), ani z przeprowadzonego scalenia z 1977 r., czy też z modernizacji z 2006 r. Jedynymi dokumentami które mają przekonywać o prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym są mapy ewidencyjne za w/w lata zawierające graficzny przebieg granicy pomiędzy działkami oznaczonymi nr [A] i [B]. Mapy te sporządzone w różnej skali, uniemożliwiają weryfikację twierdzenia organu, iż mapa sporządzona po modernizacji zawiera prawidłową prawną granicę między tymi działkami, tym bardziej, iż organ drugoinstancyjny nie wskazał jaką szerokość – miarę czołową – miała granica działki [A] według ewidencji z 1965 r., z 1977 r. oraz z daty powstania błędu, a także czy po przeprowadzonej modernizacji te dane liczbowe są takie same jak sprzed 2005 r. Twierdzenie organu że skarżący nie kwestionował w postępowaniu modernizacyjnym ustalonej granicy, nie może stanowić koronnego argumentu świadczącego o prawidłowym wyznaczeniu na mapie tej linii granicznej. Dokonana modernizacja ewidencji nie jest rzeczą niewzruszalną i może być obalona, bowiem ewidencja gruntów służy uwidocznieniu stanu rzeczywistego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 4/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Do poczynienia powyżej wskazanych ustaleń organy były zobligowane przepisem art. 7 kpa, z którego wynika obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 1 kpa. Z uzasadnienia organu powinno więc wynikać wyraźnie, że dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych stanowi kompletny materiał dowodowy, a tym samym materiał źródłowy, na podstawie którego sporządzono aktualnie obowiązujące mapy ewidencyjne, wszechstronnie oceniony i dający podstawę do uznania, że żądanie aktualizacji ewidencji przez skarżącego może być uwzględnione tylko po przedstawieniu stosownej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, a nie może być dokonane w drodze aktualizacji polegającej na wyeliminowaniu błędów czy pomyłek. Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 8, 9, 77, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc po raz kolejny postępowanie organ winien mieć na uwadze konieczność procesowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zwróci organ uwagę, na treść przepisu art. 107 § 3 kpa, z którego wynika jakim warunkom winno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Skoro zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami polegającymi na naruszeniu wskazanych wyżej przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 200 w zw. z art. 250 p.p.s.a. | | | |