II OSK 2461/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2361/11 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 21 marca 2011 r., doprecyzowanym pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r., B. K. wniósł o zawieszenie, prowadzonego przez Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, postępowania administracyjnego w przedmiocie choroby zawodowej, tj. przewlekłego zapalenia oskrzeli wywołanego działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących - w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego - pozycja 4 wykazu chorób zawodowych, określonego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294 ze zm.) z uwagi na toczące się "postępowanie wyjaśniające w Ministerstwie Zdrowia w Departamencie Zdrowia Publicznego". Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] zawiesił, w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 20 czerwca 2011 r. B. K. pismem z dnia 22 czerwca 2011 r. zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego o przeprowadzenie mediacji. Organ w odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] poinformował wnioskodawcę, że obowiązujące przepisy prawa, regulujące problematykę postępowania administracyjnego w przedmiocie chorób zawodowych, nie przewidują instytucji mediacji, o którą wnosił. Pismem z dnia 26 lipca 2011 r., doprecyzował, że wcześniejsze pismo z dnia 22 czerwca 2011 r. jest zażaleniem na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...]. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2011 r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się B. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której opisał swoją ciężką sytuację życiową i zdrowotną i wniósł o przywrócenie mu terminu do złożenia zażalenia. Wniosek ten powtórzyła również pełnomocnik skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że z akt postępowania administracyjnego – tj. ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia organu pierwszej instancji - wynika bezspornie, że postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2011 r. zostało doręczone B. K. w dniu 20 czerwca 2011 r. Termin do wniesienia zażalenia upłynął zatem w dniu 27 czerwca 2011 r. Skarżący wniósł zażalenie dopiero w dniu 27 lipca 2011 r., nadając je w tym dniu w urzędzie pocztowym, a zatem zażalenie zostało wniesione z uchybieniem 7-dniowego terminu przewidzianego w art. 141 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pismo z dnia 22 czerwca 2011 r. nie mogło zostać potraktowane, jako zażalenie z uwagi na to, że skarżący wprost wnosił w nim o rozpatrzenie sprawy w drodze mediacji. Sąd nie mógł uwzględnić wniosków skarżącego (ani jego pełnomocnika) o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, albowiem wniosek ten winien być skierowany do organu administracji właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł B. K., zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 63 § 2 i art. 128 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuchylenie postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r., w sytuacji, gdy organ nieprawidłowo uznał, że pismo skarżącego B. K. z dnia 22 czerwca 2011 r. nie stanowiło zażalenia (uznając, że zażaleniem było dopiero pismo z dnia 26 lipca 2012 r.), pomimo, że z pisma z dnia 22 czerwca 2011 r. wynikało, że skarżący B. K. jest niezadowolony z postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2011 r., a pismo to zostało wniesione w terminie przepisanym dla zażalenia i skierowane do organu właściwego do rozpoznania zażalenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.: 7, 8, 9, 77 § 1, a także 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuchylenie postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r., w sytuacji, gdy Główny Inspektor Sanitarny nie ustalił rzeczywistego żądania pisma skarżącego B. K. z dnia 22 czerwca 2011 r. i nie podjął w tym względzie żadnych czynności, pomimo, że z pisma tego wynikało, że skarżący B. K. nie jest zadowolony z postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2011 r., przy jednoczesnym stwierdzeniu, że skarżący nie czyni zarzutu organowi, co obligowało organ administracji do podjęcia czynności wyjaśniających wątpliwości interpretacyjne; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z zarzutami wskazanymi w punktach 1 oraz 2 powyżej w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuchylenie postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, pomimo, iż pismo skarżącego B. K. z dnia 22 czerwca 2011 r. stanowiło zażalenie i zostało wniesione w terminie przepisanym do wniesienia zażalenia; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie całościowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, to jest postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r., pomimo, że przy jego wydawaniu Główny Inspektor Sanitarny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art.; 7, 8, 9 § 2, 77 § 1, 128 w zw. z art. 144 oraz 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), których naruszenie, zostało wskazane w pkt 1 oraz 2 powyżej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazuje, że okoliczności zawarte w piśmie z dnia 22 czerwca 2011 r. wskazują, że wolą skarżącego było dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, a nie jego zawieszenie, albowiem skarżący wyraził swoje niezadowolenie z treści postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2011 r. Podnosi, że jeśli organ administracji miał wątpliwości, co do intencji skarżącego związanych z pismem z dnia 22 czerwca 2011 r. to powinien zwrócić się do skarżącego, aby ten wyjaśnił, jego rzeczywistą wolę. Organ tego jednak nie uczynił, lecz arbitralnie przyjął, że pismo skarżącego z dnia 22 czerwca 2011 r. nie stanowiło zażalenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uznać należy, że zażalenie od postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2011 r. zostało wniesione w terminie, dlatego też wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia jest nieuzasadnione i narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zbadać procedurę wydawania przez Głównego Inspektora Sanitarnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. i dokonać oceny zgodności z prawem tego aktu administracyjnego. Akt ten, bowiem był obarczony istotnymi uchybieniami przepisom procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W powołanym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Można zatem zarzucić naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to sąd nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej. Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne i postanowienia. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Jak wynika z utrwalonych stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04,[w:] CBOIS). Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Natomiast jak wynika z analizy akt sprawy granice przedmiotowej sprawy określało postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie prowadzą do konstatacji o braku usprawiedliwionych postaw skargi. Sąd pierwszej instancji nie uchybił wskazanym w petitum skargi zasadom i normom procedury administracyjnej. Trafnie bowiem stwierdził, że pismo z dnia 22 czerwca 2011 r. nie mogło zostać potraktowane, jako zażalenie, albowiem skarżący wprost wnosił w nim o rozpatrzenie sprawy w drodze mediacji, ze świadomością, że zażalenie może pozbawić go "możliwości pozytywnego załatwienia sprawy". Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że intencją skarżącego było rozstrzygnięcie sprawy w drodze mediacji. Dopiero, gdy został poinformowany, że obowiązujące przepisy prawa, regulujące problematykę postępowania w przedmiocie chorób zawodowych, nie przewidują instytucji mediacji, to pismem z dnia 26 lipca 2011 r., doprecyzował, że wnosi zażalenie na postanowienie z dnia 31 maja 2011 r. o zawieszeniu postępowania. Złożenia wniosku o przeprowadzenie mediacji, jak i zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania to czynności strony o charakterze dyspozytywnym, a zatem to strona decyduje o tym, jaki rodzaj pisma wnosi do organu administracji publicznej i o co wnioskuje. Jeśli jej wola zawarta w piśmie nie wskazuje, że strona "błądzi" w sferze swych zamierzeń, wówczas nie ma podstaw, by zarzucić organowi administracji naruszenie art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. I OSK 1804/10, LEX nr 1070802). W tym kontekście warto przytoczyć fragment uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1), w której NSA przypomniał, że w postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. W demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) organ administracji publicznej nie może być bowiem "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nie ważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (wyrok TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01, OTK ZU z 2002 r., seria A, Nr 2, poz. 14). Decydujące znaczenie ma więc treść żądania, nie zaś jego nazwa. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podzielając zasadność oraz konstytucyjne uzasadnienie obowiązywania zasady falsa demonstratio non nocet., stoi na stanowisku, że zasadę tę należy stosować zwłaszcza w sytuacjach, gdy z żądania strony nie wynika w sposób oczywisty, czego się domaga. W takich przypadkach, organy administracyjne mają obowiązek tak "odczytać" żądanie strony, aby nie poniosła ona negatywnych konsekwencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi, żądanie zawarte w piśmie z dnia 22 czerwca 2011 r. było sformułowane precyzyjnie i nie wymagało żadnych zabiegów interpretacyjnych. Skarżący jednoznacznie domagał się przeprowadzenia mediacji. Analiza zarzutów skargi w kontekście stanu faktycznego sprawy prowadzi do konstatacji, że postępowanie administracyjne w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego prowadzone było w sposób prawidłowy, zgodny z zasadą legalizmu i w oparciu o rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Zarówno organ, jak i kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wyprowadzili logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. Powyższe rozważania czynią bezzasadnymi zarzuty kasacji naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 63 § 1 k.p.a. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Wynika to wprost z treści przepisu. W związku z tym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.