I OSK 1804/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 363/10 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 363/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdziło, że W. S. wniosła odwołanie z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] odmówił zainteresowanej przyznania dodatku mieszkaniowego z powodu przekroczenia powierzchni normatywnej. Decyzję tę W. S. odebrała za pośrednictwem poczty w dniu 1 grudnia 2009 r., zaś odwołanie od niej nadała w placówce pocztowej w dniu 23 grudnia 2009 r. Odwołanie to wpłynęło do organu I instancji w dniu 28 grudnia 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, że bezsporną okolicznością jest doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji w dniu 1 grudnia 2009 r., a decyzja ta zawiera prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 57 § 1 kpa, bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 2 grudnia 2009 r., a upłynął w dniu 15 grudnia 2009 r. Odwołanie wysłane pocztą w dniu 23 grudnia 2009 r. wniesiono zatem z uchybieniem terminu. Wprawdzie zainteresowana wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ale z uwagi na prawidłowe pouczenie o trybie wnoszenia odwołania oraz fakt częstego składania odwołań od niekorzystnych decyzji, zdaniem SKO w Rzeszowie, brak jest podstaw do uznania, że środek zaskarżenia został złożony w terminie. Złożone odwołanie nie zawiera nadto wniosku o przywrócenie terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. S. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, które błędnie skierowała do WSA w Rzeszowie i o przyznanie dofinansowania do czynszu za mieszkanie, gdyż znalazła się w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej z uwagi na przeprowadzony remont mieszkania. W jej ocenie, odmowa przyznania pomocy jest dyskryminacją, a organ źle interpretuje przepisy. Podstawą przyznania dodatków mieszkaniowych są przepisy ustawowe, które dopuszczają przekroczenie powierzchni normatywnej do 30% zajmowanej powierzchni. Dodatek mieszkaniowy przysługuje też, gdy udział powierzchni i kuchni w całej powierzchni użytkowej nie przekracza 60%. Skarżąca podała, że nie spełniła kryterium dochodowego w gospodarstwie jednoosobowym. Przyznany w ramach pomocy prawnej adwokat w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 881/08 sporządził opinię, w której stwierdził, że otrzyma pomoc z ośrodka pomocy społecznej. Dlatego też, zwróciła się o wyjaśnienie, komu taka pomoc została udzielona. Skarżąca wniosła o unieważnienie opinii adwokata, naprawienie szkody i przekazanie pieniędzy na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na dofinansowanie remontu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, stwierdził, że nie narusza ono prawa. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny do stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Powołując się na powyższe przepisy, Sąd wskazał, że granice sprawy wyznacza zaskarżone postanowienie stwierdzające, że odwołanie od decyzji organu I instancji W. S. wniosła z uchybieniem terminu i z tych przyczyn wnioski skarżącej o przyznanie pomocy finansowej, nawet w przypadku uwzględnienia skargi, nie mogłyby być uwzględnione. WSA w Rzeszowie wyjaśnił, że stosownie do art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 ust. 2 kpa). Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 kpa, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Złożenie odwołania od decyzji organu I instancji w ustawowym terminie jest jednym z podstawowych wymogów formalnych, który winien być bezwzględnie zachowany przy zaskarżeniu decyzji do organu II instancji. Dochowanie terminu do wniesienia odwołania jest jednym z podstawowych warunków formalnych, skutkujących możliwością rozpoznania wniesionego odwołania, przy czym jest to okoliczność, którą organ bada z urzędu we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Sąd wskazał, że stosownie do art. 129 § 2 kpa, czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji. Zatem strona dysponuje czternastoma dniami do złożenia dowołania w siedzibie organu I instancji. W sytuacji gdy strona wniesie odwołanie bezpośrednio do sądu, który następnie odwołanie to przekaże do właściwego organu, to termin do wniesienia odwołania będzie zachowany, gdy organ otrzyma odwołanie przed upływem wskazanego czternastodniowego terminu. Ryzyko przekroczenia tego terminu i wynikające z tej okoliczności skutki procesowe, określone w art. 134 kpa, polegające na stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, obciąża stronę, która nie zastosowała się do przewidzianego przepisami prawa trybu składania odwołań. Sąd zwrócił uwagę, że okolicznością bezsporną jest, iż skarżąca decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego odebrała osobiście w dniu 1 grudnia 2009 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji – karta nr 3 akt administracyjnych organu I instancji). Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, ostatnim dniem czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania był zatem dzień 15 grudnia 2009 r. Skarżąca sporządziła odwołanie osobiście w dniu 8 grudnia 2009 r. i wysłała je pocztą w dniu 10 grudnia 2009 r. na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Na odwołaniu tym znajduje się pieczęć biura podawczego Sądu, potwierdzająca, iż w dniu 14 grudnia 2009 r. odwołanie W. S. dotarło do Sądu. Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił skarżącej odwołanie, mylnie przesłane do Sądu. Zdaniem Sądu, zestawienie dat dokonanych czynności z opisanym wyżej stanem prawnym pozwala uznać, że W. S. wniosła odwołanie po upływie czternastodniowego terminu. Toteż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu, SKO w Rzeszowie prawidłowo również przyjęło, że skarżąca, przesyłając do organu zwrócone przez Sąd odwołanie w dniu 23 grudnia 2009 r., nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 59 § 1 kpa, organem właściwym do przywrócenia terminu jest właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Zawarcie w skardze wniosku o przywrócenie terminu, jak i ponowienie go w piśmie procesowym z dnia 8 maja 2010 r., nie może odnieść pożądanego skutku, gdyż Sąd nie jest właściwy do przywracania terminów procesowych, obowiązujących w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej. Dlatego też, uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła W. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu. Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie wobec naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 134 kpa w związku z art. 9 kpa i wydanie zaskarżonego postanowienia bez wyjaśnienia, czy W. S. składa wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji w obliczu posiadania informacji, że skarżąca w terminie otwartym do złożenia odwołania wniosła je mylnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie; art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie się przez Sąd od oceny podniesionego na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. przez pełnomocnika skarżącej zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie art. 134 kpa w związku z art. 9 kpa; art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 134 kpa w związku z art. 9 kpa, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną tegoż wyroku w oparciu o powyższy zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że wydane w sprawie postanowienie jest zgodne z prawem. W myśl art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na podstawie tego przepisu autor skargi kasacyjnej wywodzi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zobowiązane było do wyjaśnienia, czy W. S., wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, składa także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, biorąc pod uwagę, że skarżąca w terminie otwartym do złożenia odwołania pierwotnie wniosła je mylnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania nie ma decydującego znaczenia tytuł pisma. Istotna jest natomiast ocena intencji strony, dokonywana w oparciu o treść pisma. O tym, jaki charakter ma pismo, decyduje zatem sama strona, a jedynie w razie istnienia wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy tylko tych pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc także i te, które w swej treści są jasne i nie nasuwają wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. o sygn. akt I OSK 839/07, publ. LEX 493223). Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku informowania i żądania, by strona precyzowała swoje żądania, ewentualnie, by uzupełniała wnioski, których nie składała w chwili wniesienia pisma (odwołania), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Z wniesionego odwołania skarżącej organ nie mógł wywodzić innego żądania, niż to, które zostało w nim zawarte. Jego treść w istocie nie budzi wątpliwości. Zarówno złożenie odwołania, jak i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to czynności strony o charakterze dyspozytywnym, a zatem to strona decyduje o tym, jaki rodzaj pisma wnosi do organu administracji publicznej. Jeśli jej wola zawarta w piśmie nie wskazuje, że strona błądzi w sferze swych zamierzeń, wówczas nie ma podstaw, by zarzucić organowi administracji naruszenie art. 9 kpa. Jedynie w przypadku nieprecyzyjnych zapisów podania (odwołania), organ administracji ma obowiązek, stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań. Skarżąca wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania zawarła dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a zatem okoliczność ta potwierdza również, że na etapie składania odwołania strona nie działała z zamiarem kierowania do SKO w Rzeszowie takiego wniosku, zważywszy że wnosząc odwołanie do organu, była prawidłowo pouczona o trybie i terminie wniesienia odwołania, a zatem musiała mieć świadomość, że termin do jego wniesienia został przekroczony z uwagi na wcześniejsze mylne skierowanie odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd I instancji trafnie wskazał, że nie jest właściwym do przywracania terminów procesowych, obowiązujących w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej. Nie można wobec tego zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w takim stanie sprawy Sąd I instancji winien skargę uwzględnić. Istotnie WSA w Rzeszowie nie odniósł się w swym uzasadnieniu do podniesionego przez pełnomocnika skarżącej zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie art. 134 kpa w związku z art. 9 kpa, zgłoszonego na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r., jednak to uchybienie Sądu I instancji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nawet gdyby WSA w Rzeszowie w swym uzasadnieniu odniósł się do rzeczonego zarzutu, to i tak – w świetle powyższych wywodów – zarzut ten nie doprowadziłby do uwzględnienia skargi. To zaś świadczy, że uchybienie Sądu I instancji nie ma cech takiego naruszenia prawa procesowego, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, którego uzasadnienie – co ważne – z całą pewnością pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (art. 209, art. 210, art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I GSK 144/07, LEX nr 365811). Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik winien złożyć Sądowi I instancji stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.