I OSK 839/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1075/05 w sprawie ze skargi J. P. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę przejazdu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 1057/05 oddalił skargę J. P. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że J. P. i K. P. wnioskiem z dnia 11 lipca 2005 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta T. o zwrot zawyżonej o kwotę 470 zł. opłaty za kartę pojazdu, argumentując, iż praktyka nakładania takich opłat jest niezgodna z obowiązującym w Polsce od 1 maja 2004 r. prawem Wspólnot Europejskich. W odpowiedzi na to podanie Naczelnik Wydziału Komunikacji, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T., pismem z dnia 8 sierpnia 2005 r. podtrzymał ustaloną dotychczas opłatę w wysokości 500 zł., wskazując, iż jest zobowiązany do stosowania przepisów obowiązującego obecnie prawa, a powinność uiszczenia opłaty we wskazanej wysokości wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908). Pismo to J. P. i K. P. uznali za decyzję administracyjną odmawiającą pozytywnego załatwienia wniosku z dnia 11 lipca 2005 r. W związku z tym oświadczyli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu administracji i wnoszą odwołanie od jego decyzji, zarzucając jednocześnie, że nie podaje ona nazwy i adresu organu odwoławczego oraz terminu wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu wskazało, iż rejestracja pojazdu mechanicznego obejmuje szereg różnorodnych czynności, z których tylko końcowa przybiera postać decyzji administracyjnej – o zarejestrowaniu bądź odmowie rejestracji pojazdu. Pobranie opłaty za kartę pojazdu stanowi natomiast czynność materialno-techniczną. Wynika to z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), który stanowi, iż "organ rejestracyjny pobiera opłatę". Sformułowanie " pobiera" nie uprawnia do przyjęcia, że organ rejestracyjny wydaje w tym zakresie decyzję administracyjną. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. J. P. i K. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie oraz o uznanie postanowienia Kolegium za bezprawne i sprzeczne z zasadami prawa obowiązującego w krajach Unii Europejskiej. Ponadto zażądali zwrotu kwoty 470 zł. jako nieuzasadnionej nadpłaty za kartę pojazdu wraz z ustawowymi odsetkami od daty wymagalności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach na rozprawie wniósł o stwierdzenie nieważności "zaskarżonej decyzji" jako wydanej z naruszeniem procedury administracyjnej, podnosząc, iż organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa ponieważ wydał orzeczenie w zakresie, w którym nie był do tego umocowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wspomnianym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 1075/05 oddalił skargę J. P. i K. P., uznając, iż zaskarżone przez nich postanowienie wydane zostało zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że odpowiedź Prezydenta Miasta T. z dnia 8 sierpnia 2005 r. na pismo skarżących z dnia 11 lipca 2005 r. niewątpliwie nie ma cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, a zatem nie jest decyzją administracyjną. Spełnia natomiast kryteria wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., którego zakres obejmuje inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Informacja Naczelnika Wydziału Komunikacji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T., stanowi - po pierwsze - czynność z zakresu administracji publicznej, gdyż została podjęta przez organ administracji publicznej i odnosi się do obowiązku publicznoprawnego, a po drugie - czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (tj. obowiązku uiszczenia opłaty za kartę pojazdu). Obowiązek uiszczenia opłaty oraz jej wysokość wynikająca bezpośrednio z przepisów prawa, a organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu do pobrania opłaty, którą wg przepisów prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego (por. postanowienie WSA w Opolu z 28 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Op 380/05, ZNSA 2006/2/116). Informacja Prezydenta Miasta T. zawarta w piśmie z dnia 8 sierpnia 2005 r. w odpowiedzi na żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, pobranej na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), stanowi zatem czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność taka nie podlega zaskarżeniu poprzez wniesienie odwołania. Zgodnie bowiem z art. 127 kpa, odwołanie służy stronie od wydanej w pierwszej instancji decyzji. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, to organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/92). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest więc niedopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy stanowisko organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno -techniczną W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., badając dopuszczalność odwołania, wydało postanowienie zgodnie z mającym zastosowanie w tym zakresie przepisem art. 134 kpa i prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność wniesionego w niniejszej sprawie odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Prokurator Okręgowy w Gliwicach, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawa P.p.s.a.), poprzez zaakceptowanie wadliwej oceny prawnej, środka zaskarżenia dokonanej przez organ I i II instancji opartej na błędnym założeniu, że pismo stron z dnia 18 sierpnia 2005 r. stanowi "odwołanie" zamiast "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i w konsekwencji zainicjowania przez te organy niewłaściwego trybu postępowania odwoławczego wbrew żądaniu skarżących wyrażonym wprost w wyżej powołanym piśmie stanowiącym wniosek o rozpoznanie ponownie sprawy przez właściwy organ i we właściwym trybie. 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a poprzez niewyjaśnienie (przemilczenie naruszenia prawa) w treści uzasadnienia wyroku - w ramach przytoczonej podstawy faktycznej i prawnej - przyczyn zaakceptowania przez Sąd błędnego stanowiska organów I i II instancji wskazanych w pkt 1, a polegającym na naruszeniu procedury administracyjnej, w tym przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 134 kpa w toku prowadzonego przez wymienione organy postępowania, a które to uchybienie Sądu uniemożliwiło skarżącym skontrolowanie prawidłowości wywodów zawartych w uzasadnieniu. 3. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a poprzez naruszenie obowiązku badania z urzędu przez Sąd wszelkich naruszeń prawa oraz przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych przez strony w skardze, co wynikło z pobieżnej oceny materiału dowodowego w zakresie dochowania wymaganej prawem procedury przez organy administracji publicznej, 4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 151 P.p.s.a poprzez uchybienie - w ramach przyznanej ustawowej kognicji - zasadzie legalności w sprawowaniu sądowej kontroli działalności administracji publicznej w zakresie zaakceptowania wadliwego stanowiska organu I i II instancji, a dotyczącego wskazanych w pkt 1 naruszeń procedury administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono miedzy innymi, że wywody Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku koncentrują się na ocenie charakteru pisma z dnia 8 sierpnia 2005 r., pomijając całkowicie kwestię oceny charakteru powyższego podania skarżących i jego interpretację. W ocenie kasatora, Sąd dopuścił się obrazy przepisów art. 134 § 1 i 141 § 1 P.p.s.a wobec niezbadania wszelkich uchybień prawa i to niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze zarzuty Prokuratora Okręgowego w Gliwicach dotyczą zakresu obowiązku udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej stronie postępowania. Z postanowień art. 7, art. 8 i art. 9 kpa kasator wywiódł obowiązek Prezydenta Miasta T. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do uznania wniesionego przez J. P. i K. P. odwołania za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie powinność powyższych organów zwrócenia się do stron o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter ma złożone przez nich pismo z dnia 8 sierpnia 2005 r . Przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania rzeczywiście tytuł pisma nie ma decydującego znaczenia. Istotna jest natomiast ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje zatem strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc także i te, które w swej treści są jasne. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma. Dotyczy to również sytuacji, w których bez pogłębionej analizy prawnej (na pierwszy rzut oka) zawarte w piśmie żądanie nie zasługuje na uwzględnienie. Z wniesionego przez J. P. i K. P. odwołania organy nie mogły wywodzić innego żądania aniżeli wprost w tym piśmie sformułowane. Z odwołania tego jednoznacznie wynikało, że strony uznają stanowisko organu I instancji za decyzję administracyjną i domagają się jej weryfikacji we wskazanym trybie. W tej sytuacji, wbrew zarzutom kasatora, organy nie mogły samodzielnie uznać wniesionego odwołania za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie można też ani Prezydentowi T. ani SKO w K. czynić zarzutu, iż nie wezwali stron do sprecyzowania podania. Wobec jasnej treści ich pisma nie było potrzeby ani żadnych podstaw do ustalania woli skarżących, a tym samym wzywania do sprecyzowania pisma jasnego w swej treści i niewymagającego interpretacji. Dodać ponadto należy, że do niedawna kwestie dotyczące zarówno charakteru odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, jak i trybu dochodzenia w tym zakresie roszczeń, budziły istotne wątpliwości. W dacie wniesienia przez strony odwołania orzecznictwo sądów administracyjnych oraz powszechnych nie było w tym zakresie jednolite. Na ogół przyjmowano, że odmowa zwrotu omawianej opłaty stanowi czynność materialno - techniczną. Prezentowano także i odmienny pogląd, uznając niezbędność podjęcia w tym zakresie decyzji administracyjnej, która dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych podlegała zaskarżeniu do sądów administracyjnych. W związku z tymi rozbieżnościami Sąd Najwyższy dnia 16 maja 2007 r. podjął uchwałę sygn. akt III CZP 35/07 następującej treści: "Dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310).". Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny dnia 4 lutego 2008 r. podjął uchwałę sygn. akt I OPS 3/07, iż : " Skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U Nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ". Dopiero po podjęciu tych uchwał organy administracji publicznej i sądy jednolicie przyjmują, że odmowa zwrotu przedmiotowej opłaty jest czynnością materialno - techniczną, którą strona – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia praw - może zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dopuszczalne w tym zakresie jest także postępowanie przed sądem powszechnym. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. bezbłędnie uznało, że odwołanie J. P. i K. P. jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę wymienionych na postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność ich odwołania, nie naruszył zatem powołanych w skardze przepisów postępowania. Uznając zatem, że skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w Gliwicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.