II SA/Lu 995/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Z. S., właściciel działki w K. przy ul. [...], zwrócił się z prośbą o podjęcie interwencji, celem przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu podał, że A. j Ł. wykonał ogrodzenie z siatki na cokole, co - w jego ocenie - skutkować będzie zalewaniem jego nieruchomości. Wskazał, iż do chwili wzniesienia płotu woda spływająca z pół przepływała swobodnie przez działkę inwestora, co obecnie uległo zmianie. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. stwierdził, że A. Ł. poprzez wykonanie ogrodzenia na podmurówce i zmianę konfiguracji terenu, uniemożliwił naturalny spływ wód opadowych z działek sąsiednich i skierowanie ich na działkę Z. S. nr 1083/1. Organ jednocześnie zobowiązał W. i A. małżonków Ł. do: 1. wykonania w cokole ogrodzenia w narożniku od strony północnej otworu przelewowego dla wód powierzchniowych o wymiarach 40 x 40 cm zaopatrzonego w kratę z prętów stalowych; 2. przedłużenia od strony północnej cokołu w kierunku istniejącej hałdy ziemi na długość 3 m; 3. niwelacji terenu wzdłuż cokołu od strony działki Z. S. w taki sposób aby cokół był powyżej powierzchni terenu; 4. likwidacji otworu w cokole ogrodzenia od strony działki Z. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że ogrodzenie działki i składowana ziemia znajdują się na linii naturalnego spływu wód opadowych i uniemożliwiają jej swobodny spływ kierując ją na działkę nr 1082/3 i dalej na działkę nr 1083/1. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że ustalenia dotyczące zmiany stosunków wodnych na działce nr 1082/2 w postaci zmiany kierunku odpływu wody opadowej może spowodować szkody na gruntach sąsiednich, co wynika z opinii biegłego T. Ch. Ponadto wskazał, że w opinii biegłego T. G. sporządzonej na zlecenie inwestora nie wzięto pod uwagę przypadku wystąpienia tzw. wody stuletniej. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyli W. i A. małż. Ł., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uznając skargę za uzasadnioną, wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 459/09 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., orzekając, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Zdaniem Sądu organ nie podjął wystarczających czynności zmierzających do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 136 k.p.a., i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, skarżąc go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 546/10 oddalił skargę kasacyjną, podtrzymując argumentację i wnioski Sądu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę po wyroku WSA z dnia 5 listopada 2009 r. oraz NSA z dnia 29 marca 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło rozprawę administracyjną, a następnie decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdziło brak zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich i odmówiło nałożenia na inwestora obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ odwoławczy powołując się na opinię biegłego T. G., za nieuzasadniony uznał wniosek zawarty w opinii biegłego T. Ch., iż działki Z. S. mogą być zalane. Grunt działki nr 1082/3 ukształtowany jako bruzda stanowi od dawna miejsce przemieszczenia się wód opadowych z gruntu działek nr 1081/2, 1082/2 zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu. Odpływ wód opadowych po gruncie działki nr 1082/3 znacznie się zmniejszył po wykonaniu drenowania górnych partii działek nr 1082/2 i 1082/3 i przy spływach wody po roztopach czy deszczach nawalnych nie powoduje szkód na gruncie działki nr 1082/3. Tym samym zmiany w zagospodarowaniu działki poprzez zmianę konfiguracji terenu dokonanej przez właściciela działki nr 1082/2 są neutralne dla działki sąsiedniej nr 1082/3. Kierunek spływu wód opadowych zmieniony usytuowaniem hałdy ziemi powoduje, że wody opadowe gromadzą się w obniżeniu terenu działki inwestora. Nie zmienił się zatem stan wód na gruncie, jak również brak dowodu wyrządzenia szkody na gruncie działki nr 1082/3 i pośrednio działki nr 1083/1. Z tych względów - zdaniem Kolegium - art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie miał w sprawie zastosowania, nie stanowi on bowiem podstawy do nakładania obowiązków, jeśli naruszenie stanu wód na gruncie wywołuje szkody tylko na gruncie osoby, która spowodowała taką zmianę stanu wody. W skardze na powyższą decyzję Z. S. reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił organowi brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji brak ustalenia czy zachodzi przesłanka zastosowania art. 29 Prawa wodnego. Ponadto - jego zdaniem - organ naruszył prawo poprzez nie wydanie skarżącemu kopii opinii biegłego T. G. celem wypowiedzenia się przez stronę co do jej zasadności. W ocenie strony, organ wadliwie oparł się jedynie na opinii biegłego T. G., nie odnosząc się do różnic pomiędzy tą opinią, a opinią biegłego T. Ch. Opinia biegłego nie zwalnia bowiem organu od ustalenia dogłębnie i w sposób rzetelny stanu faktycznego sprawy i określenia konsekwencji prawnych stanu faktycznego. Ponadto podniósł, iż organ nie uwzględnił wniosku skarżącego i nie wydał mu kserokopii opinii biegłego T. G., a nawet nie wypowiedział się co do tego wniosku w przewidzianej art. 74 § 1 k.p.a. formie postanowienia, czym naruszył art. 10 i art. 81 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, uznając zarzuty skargi za niezasadne wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało bowiem, że jest ona zgodna z prawem. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy na przedmiotowych gruntach (działka o numerze 1082/2) została dokonana zmiana stanu wody, a jeśli tak, czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty skarżącego (działka nr 1083/1 i nr 1082/3) w oparciu o treść art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie bowiem z ust. 1 ww. przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zaś ust. 3 wskazuje, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających tym szkodom. Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do nie budzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zastosowanie przez organy administracji publicznej powyższej normy wymaga zatem w pierwszym rzędzie ustalenia, czy w ogóle doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Ustalenie tej okoliczności należy bowiem do podstawowych elementów stanu faktycznego sprawy. Dopiero jego zaistnienie otwiera drogę do orzekania w formie decyzji o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego lub o odmowie nałożenia takiego obowiązku. To zaś czy zostanie wydana decyzja pozytywna (nakładająca obowiązki czy też negatywna odmawiająca ich nałożenia) uzależnione jest od tego czy stwierdzona zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zasadnie organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do uznania, że roboty wykonane przez A. Ł. spowodowały zmianę stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na nieruchomości skarżącego. Rozpocząć należy od wskazania, iż stosunki wodne ze swej natury nie poddają się ustabilizowaniu wyłącznie w granicach jednej działki i tworzą pewien układ. Stan wody na gruncie oznacza zarówno układ jej dopływu na działkę, jak i odpływu, w tym absorpcji wody przez grunt w ramach działki. Wprowadzanie kolejnych etapów zagospodarowania terenu powinno odbywać się w sposób nie powodujący negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie i z zastosowaniem rozwiązań, które takie oddziaływanie wyeliminują. Jednakże co należy podkreślić nie każdą zmianę zagospodarowania terenu w postaci np. wykonania barier w terenie w postaci szczelnego ogrodzenia, ograniczenia powierzchni chłonnej gruntu przez jego utwardzenie, jak również podwyższenie terenu można zakwalifikować jako zmianę stanu wody na gruncie. Właśnie tego typu sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że uczestnik postępowania A. Ł. wykonał na terenie działki nr 1082/2 ogrodzenie na cokole betonowym oraz dokonał powyżej tego ogrodzenia zhałdowania ziemi pochodzącej z obniżenia terenu działki wykonanego wewnątrz tego ogrodzenia. W takich okolicznościach, mając na uwadze jednoznaczne brzmienie art. 29 ustawy Prawo wodne, organy przede wszystkim zobowiązane były ustalić, czy właściciele działki nr 1082/2 swoimi działaniami spowodowali zmianę stanu wody na gruncie. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych oraz z zachowaniem obowiązujących zasad procesowych. W tym celu organ pierwszej instancji oprócz dowodu z oświadczeń stron i oględzin terenu działki, w pełni zasadnie przeprowadził dowód z opinii biegłego zlecając sporządzenie ekspertyzy dotyczącej wpływu wód opadowych spływających z działki nr 1082/2 na działki sąsiednie. Bez wątpienia bowiem stwierdzenie zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy, której ani Wójt Gminy ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym zakresie nie posiada. Konieczność powoływania w sprawach z zakresu art. 29 Prawa wodnego biegłego jest niezbędne, zwłaszcza gdy twierdzenia stron są sprzeczne. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze bowiem mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy. W sprawie pewna trudność przejawia się w tym, że w przedmiotowej sprawie zostały sporządzone dwie sprzeczne opinie uprawnionych biegłych odnośnie zmiany stanu wody na przedmiotowym gruncie. Mianowicie w opinii biegłego T. Ch. z lipca 2008 r., powołanego przez organ, po przeprowadzeniu oględzin terenu, stwierdzono, że zostały naruszone stosunki wodne na przedmiotowych nieruchomościach. Jego opinia zawierała głównie informacje o przebiegu postępowania, a wyniki z wizji w terenie sprowadzały się do wskazania, jakie roboty mają wykonać skarżący w celu swobodnego odprowadzania wód powierzchniowych. Z kolei opinia sporządzona na wniosek skarżących przez biegłego T. G. wprost stanowi, że nie zostały naruszone stosunki wodne i brak jest jakiegokolwiek dowodu wyrządzenia szkody na gruncie sąsiednim wywołanej wodami opadowymi po dokonanych robotach budowlanych. W tej sytuacji obowiązkiem organu było poddanie ocenie obydwu tych opinii i wyciągnięcie logicznych wniosków. W tym kontekście należy jednak zastrzec, iż organ nie jest związany żadną ze sporządzonych opinii i ocenia je swobodnie, czyli w całokształcie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Może którąś z opinii przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną. Kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych w postępowaniu administracyjnym dokonują bowiem zawsze organy upoważnione do jego prowadzenia, a nie powoływani w sprawie biegli, których wiedza specjalistyczna może być jedynie pomocna przy rozstrzyganiu pewnego rodzaju spraw. W każdym jednak przypadku organ powinien w uzasadnieniu decyzji zamieścić ocenę opinii biegłego oraz wyczerpującą argumentację uzasadniającą swoje stanowisko. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego nie jest dowolna. Zważyć należy, że opinia biegłego T. Ch. odznacza się pewną lakonicznością, przedstawia wyłącznie stan faktyczny na dzień zakończenia robót. Opinia ta nie zawiera analizy i próby uzasadnienia zajętego stanowiska, co do konieczności wykonania robót zapobiegających szkodom. Brak w niej ustaleń dotyczących stosunków wodnych przed wykonaniem prac, w szczególności kierunku spływu wód opadowych w tym okresie. Do omawianej opinii nie została dołączona żadna mapa przedstawiająca wzajemne usytuowanie działek i poziom ich posadowienia. W opinii tej nie wskazano także, czy na tym terenie w związku ze zmianami stosunków wodnych została wyrządzona jakaś szkoda. Ponadto wobec powyższego stanowiska, co do zmiany stosunków wodnych na gruncie biegły nie zawarł szerszego uzasadnienia odnośnie okoliczności istnienia na działce nr 1082/3 zagłębienia w terenie, które jak sam stwierdził przy nawalnych opadach atmosferycznych będzie spełniało rolę odbiornika wody przepływającej w sposób naturalny przez działki skarżącego nr 1082/3 i nr 1083/1. Z tych względów słusznie organ odwoławczy uznał, iż opinia ta - mimo, iż sporządzona na zlecenie organu - nie pozwalała na przyjęcie jednoznacznych wniosków stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Inaczej jest w przypadku opinii sporządzonej przez biegłego T. G., która to zawiera szczegółowe ustalenia i wnioski, ocenę charakteru wykonanych prac i ich wpływ na zmianę stosunków wodnych na gruncie. Opinia ta oprócz części tekstowej zawiera dwie mapy przedstawiające kierunki odpływu wód opadowych przed zmianą zagospodarowania działki nr 1082/2 i po dokonaniu jej zmiany oraz szczegółową dokumentację fotograficzną. Na podstawie powyższej opinii, organ odwoławczy uznał, zgodnie z zamieszczonym w opinii twierdzeniem, iż dokonana zmiana stanu zagospodarowania działki nr 1882/2 - nie spowodowała zmiany w kierunkach odpływu wód opadowych i jest neutralna dla działek skarżącego. Wynika to z faktu naturalnego ukształtowania trenu, na którym znajdują się objęte postępowaniem działki, który powoduje, że spływ wody następuje od strony północno-zachodniej ku południowo-wschodniej, czyli na ukos od działki nr 1081/2, przez działkę inwestora i dalej na działki skarżącego. Sąd wskazuje, że w rejonie omawianych działek różnica poziomu ich położenia wynosi około 7 metrów (rzędne w przedziale 170,5 – 163,5 m n.p.m.). W następstwie tego można uznać, iż wody opadowe z działki 1082/2 zawsze będą spływały na niżej położone działki skarżącego, a stanu tego nie zmieniło wykonanie cokołu ogrodzenia oraz uformowanie hałdy ziemi. Wręcz przeciwnie, obniżenie terenu działki inwestora spowodowało gromadzenie się w tym miejscu wody opadowej nie przemieszczającej się dalej na grunty sąsiednie (skarżącego). Natomiast zhałdowanie ziemi spowodowało "odbicie" kierunku wód opadowych nie w stronę działki skarżącego, lecz w stronę dokonanego obniżenia terenu działki nr 1082/2. Zasadnie organ odwoławczy również dostrzegł, iż grunt działki nr 1082/3 ukształtowany jako bruzda stanowi od dawna miejsce przemieszczania się wód opadowych zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu. Okoliczność tę dokładnie uwidacznia dołączona do opinii mapa oraz dokumentacja fotograficzna. Obawa skarżącego dotycząca możliwości zalewania jego działek wynika zatem wyłącznie z tego, że grunty działek nr 1081/2, 1082/2 i 1082/3 były i są narażone na oddziaływanie wód opadowych przemieszczających się zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, tj. przez dwie pierwsze działki w kierunku działek skarżącego. W związku z tym, jeżeli istotnie okresowo (nawalne deszcze, roztopy wiosenne) działka skarżącego jest podtapiana, to okoliczność ta nie jest związana z wykonanymi przez A. Ł. robotami. Skoro więc ustalone prace na działce A. Ł. nie zmieniły kierunku spływu wód opadowych z tej działki, który dalej następuje zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, i nie doszło także do odprowadzania wód na grunty sąsiednie zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło wydania nakazów na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ubocznie należy podnieść, że inwestorzy wykonali obowiązki nałożone na nich uchyloną przez Kolegium decyzją organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone właściwym zgromadzeniem materiału dowodowego, jego oceną i prawidłową kwalifikacją prawną, co znalazło potwierdzenie w zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd nie podziela również tych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. I tak nietrafny jest zarzut skarżącego, iż brak wezwania go do końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem sprawy i nieprzekazanie mu we właściwym czasie i trybie opinii biegłego T. G., uniemożliwiło mu wypowiedzenie się w kwestii przedmiotowego dowodu, a tym samym, że doszło do pominięcia udziału skarżącego jako strony postępowania, a w konsekwencji do naruszenia art. art. 10 § 1, art. 74 § 2 oraz 81 k.p.a. W kontekście stawianego zarzutu podkreślenia wymaga, iż z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] r. skarżący został wezwany do wzięcia udziału w rozprawie administracyjnej zaplanowanej na dzień 28 września 2011 r. W piśmie tym zawarto również pouczenie o możliwości zapoznania się (przed wydaniem decyzji) z aktami sprawy (w tym opinią biegłego T. G.) oraz możliwością wnoszenia uwag. Skarżący natomiast nie stawił się na rozprawie, nie podając żadnych przyczyn nieobecności oraz nie wniósł żadnych uwag do postępowania. Zwrócił się jedynie o przesłanie mu kserokopii opinii biegłego T. G. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że skarżący został pozbawiony prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Kolegium. Mógł bowiem wziąć udział w rozprawie administracyjnej zapoznać się z materiałem dowodowym sprawy i wypowiedzieć się odnośnie zgromadzonych dowodów. Odnosząc się do natomiast do twierdzeń skarżącego dotyczących tego, iż organ odwoławczy nie przesłał mu opinii biegłego wskazać należy, że zarzut ten jest nietrafny, a to głównie wobec braku obowiązku organu dokonania takiej czynności. Żaden przepis k.p.a. nie nakłada bowiem na organ obowiązku przesłania stronie dołączonej do akt przez stronę przeciwną opinii biegłego. Na organie spoczywa wyłącznie obowiązek zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z całą dokumentacją sprawy, o czym musi ją pouczyć, a z którego to obowiązku organ odwoławczy się wywiązał. W przedmiotowej sprawie skarżący wiedział o dołączonej do akt opinii biegłego T. G. Przed wydaniem decyzji przez Kolegium został zaś pouczony o możliwości zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia zastrzeżeń. Ponadto mógł stawić się na rozprawie administracyjnej celem zadanie biegłemu pytań, wysłuchania jego wyjaśnień oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i złożenia stosownych oświadczeń. Bezspornym w sprawie jest, iż z powyższych uprawnień skarżący nie skorzystał, co czyni jego zarzuty podniesione w skardze całkowicie niezasadne. Nietrafny jest również zarzut, że organ swoją decyzję oparł wyłącznie na opinii biegłego T. G., nie dokonując omówienia różnic pomiędzy tą opinią a opinią biegłego T. Ch. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie bowiem dowodzi, że organ przeanalizował treść obydwu opinii wyprowadzając z ich treści prawidłowe wnioski i wskazując dlaczego wybrał właśnie taki sposób rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując powyższe rozważania Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak było przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Tym samym skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).