IV SA/Wr 753/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (sprawozdawca) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...]sierpnia 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) dalej ustawa o Policji oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej (...) (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania R. L. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] lipca 2011 r. orzekającej o odmowie wypłaty zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny. Skarżący jest emerytem policyjnym od dnia [...] sierpnia 1995 r. W dniu 13 lipca 2011 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011. W dniu [...] lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. wydał decyzję Nr [...], w której odmówił wnioskodawcy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za wskazane w piśmie lata. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych i faktycznych do realizacji decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w postaci jego wypłaty. Decyzja przyznająca mu prawo do równoważnika stała się bowiem niewykonalna. Decyzja ta nie ustala wysokości świadczenia, nie można także tego ustalić na podstawie powołanych w niej przepisów. Przepisy te nie dotyczą emerytów i rencistów policyjnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. L. zarzucił, że decyzja narusza art. 16 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji. Zdaniem organu odwoławczego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podano, że skarżącemu przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego mieszkania na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...]. Zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Świadczenia z wnioskowanego tytułu strona pobierała do 2005 r. włącznie, gdyż uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało w § 8 w/w rozporządzenia, który z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony nowelizującym rozporządzeniem wykonawczym MSWiA (Dz.U. z 2005 r. Nr 226, poz. 2246), pozbawiając tym samym uprawnień do tego świadczenia osoby pobierające je z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04 dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP między innymi zapisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził, że krąg osób uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ wskazał, że stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, w którym jest mowa o przyznaniu równoważnika jedynie policjantowi, a która od dnia wydania R. L. decyzji o przyznaniu równoważnika nie uległa zmianie, przyjąć zatem należy, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Zatem akty wykonawcze wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji tj. zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem - czyli uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych - oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego. W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą, konieczne było uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266. poz. 2246). które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Konsekwencją omawianego zabiegu prawnego jest brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Organ stwierdził, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania przez organy wobec tego kręgu osób innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. Organ zauważył również, że w kolejnym wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonane rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 70. poz. 633) nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Wskazał równocześnie, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługują funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r. Nr 8. poz. 67 - ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Dodał też, że w kwestii pozostawania w obiegu prawnym decyzji. która przyznawała zainteresowanemu prawo do przedmiotowego świadczenia, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. Opolskiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Op 317/10, który stwierdził, iż nie można nie dostrzec, że w decyzji przyznającej równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obwiązujących stawek. Tym samym decyzji nadano charakter związany. Odesłano w niej bowiem do obowiązujących przepisów prawa. Przepisy te dające podstawę do obliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. W decyzji Nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] czerwca 1998 r. przyznającej R.L. - jako emerytowi - prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie określono, iż będzie on wypłacany corocznie na podstawie składanego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. W tych okolicznościach Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził, iż z tego też względu od dnia 1 stycznia 2006 r. decyzja przyznająca stronie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu nie może być realizowana poprzez jego wypłatę, gdyż nie obowiązuje żadna stawka, o jakiej mowa w tej decyzji, w oparciu o którą można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia, bowiem wobec braku innych regulacji dotyczących emerytów i rencistów policyjnych, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla tej grupy osób. Skargę na powyższą decyzję złożył R. L., wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. do wyliczenia kwoty równoważnika pieniężnego wraz z odsetkami karnymi za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011. Skarżący podniósł, że w obrocie prawnym obecnie pozostała jedynie decyzja Komendanta Rejonowego Policji w Z. przyznająca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organ I instancji dokonał rażącego naruszenia prawa, nie stosując się do wyroku Sądu działającego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, który wszystkie inne decyzje, poza wymienioną uznał za nieważne. Zarzucił, że stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. ulega ciągłej zmianie albowiem raz twierdzi, że równoważnik nie przysługuje, innym razem, że nie ma podstaw do jego wyliczenia, czyli, że równoważnik mu przysługuje. Wskazał, że w ocenie sądów i skarżącego organy Policji błędnie twierdzą, że rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005, bezpośrednio skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powołał wyrok WSA OZ w Poznaniu nr II SA/Po 320/10 z dnia 15 września 2010 r. i przytoczył fragment z jego uzasadnienia: "Paragraf 3 – powyższy przepis wskazujący organ uprawniony do wypłaty równoważnika pieniężnego nie został przez pracodawcę uchylony ani zmieniony". Zatem według wnioskodawcy organy administracyjne w swoich decyzjach błędnie orzekały o braku podstaw do naliczenia równoważnika pieniężnego, powinny podjąć czynności materialno-techniczne, w postaci wypłaty równoważnika pieniężnego. Podał, że przez dwa lata udowadniał, że służy mu prawo do równoważnika na podstawie ostatecznej decyzji i prawo to do chwili obecnej nie zostało podważone. Teraz musi udowadniać, że wypłata równoważnika winna być dokonana na jego korzyść. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badana jest wyłącznie zgodność aktu administracyjnego z prawem tzn. prawidłowość zastosowana przepisów prawa do ustalonego stanu faktycznego, trafność wykładni i prawidłowość przyjętej procedury. Nie brane są pod uwagę argumenty słusznościowe, czy zasady współżycia społecznego. Zgonie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola zaskarżonej decyzji daje podstawy do uznania, że skarga nie jest uzasadniona. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący złożył wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres 2006-2011. W ocenie Sądu, w istniejącym wówczas stanie prawnym organy zasadnie odmówiły skarżącemu naliczenia i wypłaty powyższego świadczenia za wskazane lata. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma bowiem okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uchyliło ono m.in. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślić też należy, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 - o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy. Stąd też należy wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie zatem uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 620/09, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Stosownie do tego dostrzec trzeba, że w decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. przyznając skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jednocześnie określono, ze będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzji tej nadano zatem charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, w decyzji związanej, odesłano do przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Tym samym decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana, poprzez jego wypłatę. Wobec braku podstaw do dokonania czynności wypłaty, odmowę jej dokonania w drodze zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłową (por. odpowiednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 listopada 2010r. II SA/Op 487/10, zamieszczony w CBOSA). Należy zwrócić również uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., I OSK 407/10/Lex nr 737501. Sąd ten nie tylko w motywach zaakceptował stanowisko, w myśl którego z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, ale sformułował tezę w myśl której przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym swym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym. Skoro zatem z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, zawarta w rozporządzeniu z 28 grudnia 2005 r., a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą (ani ustawą o Policji, ani ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), przeto nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw, to bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika z całokształtu nowego unormowania w tej materii. Sąd także zauważa, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Za nieuzasadnione zatem uznać należy zarzuty skargi, że organy wydając zaskarżone decyzje naruszyły prawo. Sąd w pełni podzielił stanowisko organów zawarte w decyzjach. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.