I OSK 765/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1127/11 w sprawie ze skargi L. K. o wymierzenie grzywny Wojewodzie Łódzkiemu za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 18/11 w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego przez Skarb Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od L. K. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1127/11 w sprawie ze skargi L. K. o wymierzenie grzywny Wojewodzie Łódzkiemu za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 18/11 w przedmiocie stwierdzenia czy majątek ziemski podlegał przejęciu przez Skarb Państwa wymierzył Wojewodzie Łódzkiemu grzywnę w kwocie 5000 zł za niewykonanie wyroku i zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego L. K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/11, po rozpoznaniu skargi L. K. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie stwierdzenia czy majątek ziemski podlegał przejęciu przez Skarb Państwa, zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do wydania aktu w sprawie z wniosku L. K. dnia 21 lutego 2008 r., zmodyfikowanego dnia 10 marca 2008 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zwrócone zostały organowi w dniu 11 sierpnia 2011 r. W dniu 19 września 2011 r. L. K., po uprzednim pisemnym wezwaniu Wojewody Łódzkiego do wykonania wskazanego wyroku, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się wymierzenia Wojewodzie Łódzkiemu grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r. Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r. zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność ustalenia przesz właściwy sąd powszechny następców prawnych Z. W.. Organ wezwał pozostałe strony do wystąpienia do dnia 31 sierpnia 2011 r. ze stosownym wnioskiem. L. K. wniósł na to postanowienie zażalenie, postanowieniem z dnia 6 października 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego. Organ podał ponadto, że pismem z dnia 21 września 2011 r. syn Z. W. S. M. W. przesłał Wojewodzie kopię aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej matce, jednak kopia ta nie odpowiadała wymogom wskazanym w art. 76a § 2 k.p.a., dlatego organ w dniu 12 października 2011 r. wezwał do przedłożenia oryginału tego dokumentu lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii spełniającej wymogi wskazane w tym przepisie. Organ wyjaśnił też, że z adnotacji na korespondencji kierowanej do strony postępowania – A. S. wynika, że osoba ta zmarła, w dniu 5 września 2011 r. organ otrzymał z Urzędu Stanu Cywilnego akt zgonu zmarłego. W dniu 8 grudnia 2011 r. L. K. przesłał do Sądu kserokopie: postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia 28 listopada 2011 r. o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania, pisma Wojewody do stron z dnia 29 listopada 2011 r. o wyznaczeniu do dnia 31 stycznia 2012 r. nowego terminu załatwienia sprawy oraz pisma z dnia 29 listopada 2011 r. do Archiwum Państwowego w Łodzi z prośbą o wskazanie, czy w jego zasobach znajdują się akta dotyczące przejęcia majątku ziemskiego "(...)", a w przypadku ich odnalezienia o ich udostępnienie. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o wymierzenie grzywny w najniższej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzając Wojewodzie Łódzkiemu na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., grzywnę przytoczył treść obu powołanych przepisów i wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Sąd zaznaczył, że wymierzenie grzywny na podstawie powyższego przepisu ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale także element represyjny, stanowiący w istocie karę za zignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Łódzki pozostaje w bezczynności, nie wykonawszy obowiązku nałożonego na niego wyrokiem tego Sądu z dnia 6 czerwca 2011 r., II SAB/Łd 18/11. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem zostały doręczone Wojewodzie w dniu 11 sierpnia 2011 r. Postępowanie administracyjne w tej sprawie było zawieszone z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania, jednak z odpowiedzi na skargę wynika, że już w dniu 21 września 2011 r. Wojewoda Łódzki dysponował informacją na temat następców prawnych zmarłej Z. W., bowiem otrzymał kopię aktu poświadczenia dziedziczenia. Sąd uznał, że fakt, że nie była ona w sposób prawidłowy uwierzytelniona nie zwalniał organu z obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania – przeciwnie, wiedza na temat spadkobierców zmarłej strony obligowała do wezwania ich do udziału w postępowaniu (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd zauważył ponadto, że pierwszą i jedyną czynnością procesową jaką podjął organ po przekazaniu wyroku oraz akt sprawy, było wspomniane wystąpienie do Archiwum Państwowego z dnia 29 listopada 2011 r. Uznając, że w sprawie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 154 § 1 p.p.s.a. Sąd wymierzył Wojewodzie Łódzkiemu grzywnę w kwocie 5000 zł, oceniając, że taka wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego nią organu oraz zapewni, że Wojewoda Łódzki zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych wyrokami sądowymi. Od powyższego wyroku Wojewoda Łódzki wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 76a § 2 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest nieuwzględnienie w sprawie czynności podejmowanych przez organ w zakresie realizacji obowiązków wynikających z powołanych przepisów k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy bieg sprawy. Podniesiono, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2011 r., SAB/Łd 18/11, którym Sąd zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do wydania aktu w sprawie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku zostały zwrócone Wojewodzie w dniu 11 sierpnia 2011 r., to jest w dacie, w której postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców Z.W., która zmarła w dniu 6 września 2010 r. (postanowienie z dnia 11 lipca 2011 r.). Podano ponadto, że po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie adnotacji na korespondencji kierowanej do A. S. ustalono, że również ta strona postępowania zmarła. Na powyższe postanowienie L. K. wniósł zażalenie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 6 października 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 11 lipca 2011 r. Wojewoda podniósł, że wymierzenie przez sąd administracyjny organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia, że organ administracji w momencie wniesienia skargi uchylał się od podjęcia działań zmierzających do wykonania prawomocnego wyroku sądowego. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Wojewoda podejmował czynności mające na celu ustalenie wszystkich stron postępowania (art. 28 k.p.a.) i zapewnienie im wymaganego czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.). Wobec konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie mógł wydać w sprawie aktu w terminie wyznaczonym przez Sąd. Wojewoda, odwołując się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że mimo, że otrzymana przez organ kopia aktu poświadczenia dziedziczenia nie spełniała wymogów określonych w art. 76a § 2 k.p.a., Wojewoda obowiązany był podjąć zawieszone w sprawie postępowanie z udziałem tego spadkobiercy strony. Ponadto w skardze kasacyjnej poinformowano m.in., że pismem z dnia 29 października 2011 r. M. S. przesłał Wojewodzie odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. S., a pismem z dnia 2 listopada 2011 r. S. M.W. przesłał oryginał aktu poświadczenia dziedziczenia po Z. W., postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 r. podjęto postępowanie w sprawie. L.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. L.K. podał, że do dnia wniesienia pisma nie wydano w sprawie decyzji, zarzucił, że postępowanie w sprawie prowadzone jest bez należytej staranności, Wojewoda, prowadząc sprawę nie tylko nie wywiązał się z przepisów, ale naruszył i złamał wiele z nich, co przedstawiono w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., II SAB/Łd 18/11. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 286 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności". W myśl zaś § 2 tego artykułu: "Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach lub wyznaczony przez sąd liczy się od doręczenia akt organowi". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/11 uwzględnił skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego i zobowiązał organ do wydania aktu w sprawie z wniosku L. K. z dnia 21 lutego 2008 r., zmodyfikowanego dnia 10 marca 2008 r., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały przez Sąd zwrócone Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 11 sierpnia 2011 r. Z przytoczonej wcześniej regulacji zawartej w art. 286 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca uzależnił początek biegu terminu na wykonanie orzeczenia sądu administracyjnego przez organ administracji publicznej od łącznego wypełnienia dwóch przesłanek – doręczenia organowi administracji odpisu prawomocnego orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz doręczenia temu organowi akt sprawy. Niewykonanie orzeczenia sądu administracyjnego w terminie skutkować może nałożeniem na ten organ grzywny w trybie przewidzianym w art. 154 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę w tym przedmiocie wniesioną przez L.K. na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., bowiem zdaniem Sądu w sprawie wystąpiły przesłanki wymierzenia Wojewodzie Łódzkiemu grzywny w omawianym trybie. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało zasadnie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może polegać na pozostawaniu w bezczynności, pozostawaniu w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej. Istotne znaczenie przy ocenie zasadności skargi wniesionej w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a. ma stan sprawy istniejący w chwili jej wniesienia, bowiem aby skarga ta mogła być uwzględniona stan w postaci niewykonania wyroku musi istnieć w dacie wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., II GSK 384/05). Oceniając skargę wniesioną przez L.K. i uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia grzywny Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi niewłaściwie ocenił okoliczności rozpoznawanej sprawy pod powyższym względem. Wojewoda Łódzki, wobec konieczności ustalenia następców prawnych zmarłej w dniu [...] września 2010 r. strony Z. W. postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r. zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie z wniosku L.K. z dnia 21 lutego 2008 r. zmodyfikowanego dnia 10 marca 2008 r. i pismem z tej samej daty wezwał na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. pozostałe strony do wystąpienia w terminie do 31 sierpnia 2011 r. z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po wymienionej stronie. W związku z powyższym wskazać należy, ze zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należy wezwać spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 209). Jak słusznie zauważono w dalszej części powyższego wywodu, zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na jego spadkobierców w dacie jego śmierci, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 k.c. domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku (poświadczenie dziedziczenia) jest spadkobiercą. Zgodzić też należy się z powołaną przez autora tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r., I SA 1421/00 (ONSA 2003, nr 2, poz. 64), że "następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w związku z art. 1025 § 2 k.c." Podobne do J. Borkowskiego stanowisko co do ocenianej kwestii zajął też G. Łaszczyca w Komentarzu do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., Lex 2012, stwierdzając, że do momentu wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla organu administracji publicznej niemożność wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu, gdyż nie są oni ustaleni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 5 stycznia 2012 r., I OSK 148/11): "Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe... W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób dowodem istnienia następstwa jest postanowienie Sądu lub poświadczenie dziedziczenia... Ustalenie spadkobierców właściciela zajętej na rzecz państwa nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu nadzorczym". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela powyższe poglądy i stwierdza, że analogiczne stanowisko należało zająć w sprawie niniejszej. Jak podniesiono wyżej Wojewoda Łódzki , po uzyskaniu w toku doręczania przez pocztę korespondencji informacji o śmierci Z.W. i otrzymaniu z Urzędu Stanu Cywilnego aktu zgonu zmarłej w dniu [...] września 2010 r. Z. W., nie dysponując danymi dotyczącymi jej spadkobierców, uznał, że nastąpiło w sprawie zagadnienie wstępne, wobec czego zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wezwał strony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. L.K. nie przedłożył stosownego dokumentu potwierdzającego krąg spadkobierców po Z.W., niezbędnego do wezwania następcy prawnego do udziału w postępowaniu, lecz zaskarżył postanowienie Wojewody z dnia 11 stycznia 2011 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a ponadto, nie czekając na rozpoznanie zażalenia, w dniu 19 września 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę domagając się wymierzenia Wojewodzie Łódzkiemu grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Tymczasem, w dniu wniesienia tej skargi postępowanie administracyjne, z podanej wyżej przyczyny, było zawieszone. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie. Skoro po zawieszeniu przez Wojewodę Łódzkiego postępowania postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r. zwrócone zostały akta administracyjne sprawy II SAB/Łd 18/11 wraz z prawomocnym wyrokiem, to w dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie brak było podstaw by uznać, że Wojewoda Łódzki pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy, nie było więc podstaw do żądania wymierzenia grzywny. W myśl art. 76a § 2 k.p.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Słusznie więc Wojewoda Łódzki zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że na podstawie niepoświadczonej za zgodność z oryginałem w powyższy sposób kserokopii aktu poświadczenia dziedziczenia po Z.W. organ winien podjąc postępowanie z udziałem spadkobiercy. Dodać należy, że podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące biegu sprawy w okresie poprzedzającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2011 r., II SAB/Łd 18/11 nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej, mimo ich wniesienia w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mają w rzeczywistości charakter zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), co wynika też z uzasadnienia tej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie wystąpiła możliwość zastosowania art. 188 p.p.s.a. W powyższej sytuacji należało uchylić zaskarżony wyrok i skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.