I OW 196/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania Z. N. od decyzji Starosty Powiatu Nowotarskiego z dnia (...) czerwca 2011r. znak: (...) w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jako organ właściwy do rozpoznania odwołania Wnioskiem z dnia 10 listopada 2011 r. Wojewoda Małopolski złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Z. N. od decyzji Starosty Nowotarskiego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż negatywny spór kompetencyjny powstał na skutek odmiennej interpretacji przepisów dotyczących uznania się za właściwy organ wyższego stopnia nad Starostą. Pismem Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 września 2011 r., powtórnie przekazano Wojewodzie Małopolskiemu odwołanie Pani Z. N. dnia 27 czerwca 2011 r. od decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 10 czerwca 2011 r. o odmowie udostępnienia Z. N. informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, dla których zostały wydane decyzje Starosty Nowotarskiego w okresie o dnia 1 stycznia 2006r. do dnia 16 maja 2011r. o pozwolenie na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu przekazując odwołanie Wojewodzie Małopolskiemu pierwszym pismem z dnia 19 lipca 2011 r. wywiodło kompetencje Wojewody z art. 82b ust. 1 pkl 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazują wprowadzone do niego dane do organu architektoniczno-budowlanego. Zdaniem SKO w Nowym Sączu przyjąć należy, że przepis ten wyznacza organ będący dysponentem rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę oraz organ wyższego stopnia, do którego kompetencji należy ogólny nadzór we wszystkich sprawach związanych z jego prowadzeniem. Wojewoda Małopolski nie podzielił jednak tego stanowiska podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie nie można się dopatrzyć istnienia takich ustaw szczególnych, które sankcjonowałyby właściwość Wojewody jako organu wyższego stopnia, właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji starosty w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W szczególności nie mogą być uznane za takie przepisy powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści pisma, przekazującego odwołanie, to jest art. 38 ust. 4, art. 80 ust. 1, art. 82b ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wyżej wymienione przepisy dotyczą bowiem zakresu działania Starosty jako organu administracyjnego, podejmującego działania w ramach rozpoznawania spraw o charakterze architektoniczno-budowlanym w pierwszej instancji i nie dotyczą w ogóle ani spraw z zakresu udostępniania informacji publicznej, ani też nadzorowania przez wojewodów działań starostów, podejmowanych w tym zakresie. Zatem należy uznać, iż organem właściwym dla rozpatrzenia odwołań od decyzji starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest, na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powołane przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w piśmie z dnia 19 lipca 2011 r. orzeczenia sądów administracyjnych istotnie dotyczą stanów faktycznych, w których to wojewodowie jako organ II instancji rozpoznawali odwołania od decyzji starostów, odmawiających dostępu do informacji publicznej. Jednak z uzasadnień powołanych orzeczeń sądów nie wynika, żeby zajmowały się one tą akurat kwestią przy rozpoznawaniu spraw a bez zapoznania się z aktami administracyjnymi nie sposób ocenić, czy kwestia to była rozważana w toku postępowania administracyjnego, przez który organ i z jakim skutkiem. W odpowiedzi na wniosek SKO w Nowym Sączu wniosło o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego w niniejszej sprawie. Zdaniem tego organu art. 82b ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wyznacza organ będący dysponentem rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę oraz organ wyższego stopnia, do którego kompetencji należy ogólny nadzór we wszystkich w sprawach związanych z jego prowadzeniem. Co więcej, z art. 38 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika również, że ocena zakresu publicznej dostępności wszelkich danych zawartych w decyzjach o pozwoleniu na budowę leży w gestii wyspecjalizowanych organów architektoniczno-budowlanych. Oznacza to więc, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od - wydanej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej - decyzji prowadzącego rejestr organu architektoniczno-budowlanego o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę we wskazanym zakresie, jest organ architektoniczno-budowlany wyższego stopnia, wyznaczony zgodnie z art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powyższą wykładnię potwierdza szereg orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne. Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem Wojewody Małopolskiego, który w swoim wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poddał w wątpliwość, czy ww. kwestia właściwości organu odwoławczego była w ogóle badana przez te sądy. W ocenie Kolegium należy bowiem przyjąć, że właściwość organu administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) jest każdorazowo podstawowym elementem kontroli legalności tego aktu, wykonywanej przez sąd administracyjny. Niewłaściwość organu wydającego kontrolowany przez sąd akt administracyjny stanowi bowiem wadę kwalifikowaną, skutkującą stwierdzeniem nieważności tego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Wojewodą Małopolskim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w sprawie organu właściwego do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Starosty Nowotarskiego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009r., I OSK 1002/09, "Monitor Prawniczy" 2010, nr 2, s. 67). W przedmiotowej sprawie nie ma ustaw szczególnych, które sankcjonowałyby właściwość Wojewody, jako organu wyższego stopnia, właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji starosty w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Wojewoda Małopolski podnosząc, że dyrektywy wykładni systemowej przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzą do rezultatu, iż pod pojęciem: "stosowania przepisów K.p.a. do decyzji" należy rozumieć nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. W szczególności przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie K.p.a. środki prawne. W toku instancji wnioskodawca, będący stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 K.p.a. Zatem w przypadku decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zastosowanie znajdą przepisy K.p.a. także odnośnie właściwości organów odwoławczych (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., I OW 161/11). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Organ pierwszej instancji zobligowany jest wskazać, w pouczeniu o środkach odwoławczych, organ wyższego stopnia właściwy do rozpoznania odwołania. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie prawidłowo pouczono skarżącą o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Z tych względów, mając za podstawę art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.