II GSK 61/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 754/10 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od M. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r. o sygn. akt. VI SA/Wa 754/10 uwzględnił skargę M. G.i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 października 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł.z dnia 5 września 2007 r. nr [...] za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 lipca 2007 r. w miejscowości M. na drodze krajowej nr 8 Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) przeprowadził kontrolę drogową pojazdu marki M. – B. nr rej. [...] z naczepą marki GRAS nr rej.[...], należącego do M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "G. M. – Transport Ciężarowy" z siedzibą w B. W momencie kontroli przedmiotowym pojazdem kierował M. K., który wykonywał przewóz drogowy rzeczy – ładunku o masie 25.000 kg z miejscowości J. do M. M.. W oparciu o ustalenia protokołu kontroli, w dniu 5 września 2007 r. WITD wydał decyzję, którą na podstawie przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. (dalej u.t.d.), a także lp. 4.1 załącznika do tej ustawy, nałożył na M. G. (dalej skarżący) karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Powyższe naruszenie polegało na nieokazaniu przez kierowcę odcinka kontrolnego karty opłaty drogowej. Organ wskazał, że na szybie kontrolowanego pojazdu naklejony był samoprzylepny odcinek miesięcznej karty opłaty drogowej o nr [...], którego daty rozpoczęcia ważności nie można było odczytać (czytelny tj. przedziurkowany był rok – 2007 i miesiąc – czerwiec). Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania Mariusza Grzyba od powyższej decyzji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1 u.t.d., za przejazd po drogach krajowych podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty. Natomiast stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.t.d., podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie m. in. dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z tych dróg. GITD wyjaśnił też, iż w myśl przepisów § 3 rozporządzenia, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej, umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Natomiast – zgodnie z ust. 4 § 3 - nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty: winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1; uszkodzona winieta lub odcinek kontrolny; odcinek kontrolny noszący ślady ingerencji chemicznej lub mechanicznej, jak również odcinek kontrolny zafoliowany lub w inny sposób uniemożliwiający sprawdzenie umieszczonych na dokumencie zabezpieczeń. Jednocześnie organ podniósł, iż w myśl § 4 rozporządzenia, kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Z kolei ust. 3 § 4 rozporządzenia stanowi, że kartą nieprawidłowo wypełnioną jest karta: wypełniona niezgodnie z ust. 2 (czyli bez wpisanego nr rej. pojazdu), a także wskazująca na ingerencję w pola podlegające wypełnieniu. W ocenie organu odwoławczego Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo ocenił stan faktyczny oraz dokonał właściwego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych. Na powyższą decyzję M. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W ocenie Sądu I instancji skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja WITD z dnia 5 września 2007 r. naruszają prawo materialne i procesowe. Sąd I instancji stwierdził, że skoro delegacja ustawowa zawarta w art. 42 ust. 7 u.t.d. upoważniała organ wyłącznie do określenia "trybu wnoszenia opłat", to wprowadzenie w rozporządzeniu dodatkowej materii zawartej w § 3 ust. 4 - poprzez wskazanie, co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty - nie znajduje uzasadnienia w zakresie tej delegacji. Zważywszy na treść art. 42 ust. 7 u.t.d., odnośnie dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany został w tym przepisie jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających jej wniesienie. Upoważnienie ustawowe z art. 42 ust. 7 nie obejmowało natomiast możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej narusza bowiem zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty (...)" odnoszące się m.in. do odcinka kontrolnego lub winiety nieprzedziurkowanych czy też uszkodzonych, może być odczytane co najwyżej jako podstawa uznania, że w opisanych w przepisach tego paragrafu okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w tym rozporządzeniu. Sąd I instancji podkreślił, że należy dopuścić możliwość dowodowego wykazania faktu uiszczenia opłaty w sytuacji, gdy kontrolowany podmiot w ogóle nie okazał odcinka kontrolnego karty opłaty drogowej, przy czym na szybie pojazdu naklejona była winieta samoprzylepna oznaczona numerem, z niedającą się w całości odczytać datą ważności. Sąd I instancji stwierdził, że wskazane wyżej uregulowania rozporządzenia ograniczające zakres dowodzenia faktu uiszczenia opłaty nie mieszczą się w granicach delegacji ustawowej z art. 42 ust. 7 t.d. i naruszają w ten sposób art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie przewidział nakładania na przedsiębiorców sankcji za ogólnie określone niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty. Brak takiego przepisu nie może być zastępowany sięganiem do przepisów regulujących podobne sytuacje, w tym przypadku wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Tego rodzaju działanie w tej sprawie doprowadziło do efektu w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty z pominięciem postępowania dowodowego co do faktu jej uiszczenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że powołane przez organy obu instancji przepisy § 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, wyraźnie stanowią, iż uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty w sposób wskazany w § 3 ust. 1. Skoro na szybie kontrolowanego w dniu 16 lipca 2007 r. pojazdu naklejony był samoprzylepny odcinek miesięcznej karty opłaty drogowej (winieta) o nr NA 0172851, to brak było podstaw aby uznać, że w sprawie należy zastosować przepis lp. 4.1 załącznika do ustawy nakładający karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Od wyroku Sądu I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż w sprawie nie zostały ustalone wszystkie okoliczności faktyczne, a więc okoliczności wskazujące jednoznacznie na fakt nieuiszczenia przez stronę opłaty drogowej, pomimo że skarżący nie przedstawił odcinka kontrolnego ani w trakcie kontroli ani w trakcie trwającego postępowania administracyjnego wszczętego na skutek jej wyników, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 października 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 września 2007 r. 2) przepisów prawa materialnego tj.: - § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach publicznych (Dz. U. Nr 151, poz. 874 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 września 2007 r. , pomimo że kierowca pojazdu należącego do M. G. w dniu 16 lipca 2007 r. nie okazał do kontroli na żądanie inspektora drogowego odcinka kontrolnego karty opłaty drogowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał rozbudowaną argumentację podniesionych zarzutów. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi M. G., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt.1 i pkt. 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że Sąd I instancji uchylił decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego w zakresie nałożonej kary pieniężnej 3.000 zł za wykonanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż w toku postępowania przed organami administracji publicznej doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji publicznej Sąd I instancji uznał je za nieprawidłowe i wskazał jego uchybienia, które powinny zostać usunięte w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy w sposób, określony w ramach wskazań co do dalszego postępowania, umożliwiający dokonanie niezbędnych zdaniem Sądu ustaleń. Zakres koniecznych ustaleń Sąd wyprowadził z rezultatów wykładni prawa materialnego, to jest art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, art. 92 ust. 1 ww. ustawy wraz z lp. 4.1. załącznika do tejże ustawy oraz § 3 ust.1, ust.2, 3 i ust.4, rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłaty za przejazd po drogach krajowych. Natomiast strona wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji poprzez podniesienie zarzutów składających się na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Istota podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów sprowadzała się do twierdzenia, że nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sposób wskazywany przez Sąd I instancji celem dokonania ustaleń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W tym miejscu należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. P 9/08 (OTKiA 2010/3/26) wyjaśnił na czym polega mechanizm uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych. Trybunał przypomniał, że obowiązek uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych wprowadził art. 42 ustawy o transporcie drogowym oraz wskazał szczegółowe regulacje, zawarte w § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, dotyczące trybu wnoszenia tych opłat. Stwierdził, że: " z brzmienia przepisów wynikało, że uiszczenie opłaty następowało przez nabycie karty opłaty w przewidzianym w ustawie punkcie (urzędy pocztowe, przejścia graniczne, stacje paliw, organizacje zrzeszające przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym - art. 42 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym), a także jej skasowanie w sposób określony w załączniku do rozporządzenia nr 26 (odpowiednie przedziurkowanie obu jej części). Ponadto przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu kartę należało wypełnić, wpisując numer rejestracyjny pojazdu na jej odcinku kontrolnym (§ 4)". Trybunał uznał, powołując się dodatkowo na wynikający z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obowiązek posiadania i okazywania na żądanie karty opłaty drogowej, że: "(...) mechanizm uiszczenia opłaty wymaga wykonania kilku czynności: w pierwszej kolejności jest to nabycie w upoważnionej do tego jednostce karty opłaty drogowej określonego rodzaju (dobowa, siedmiodniowa itp.). Następnie, przed rozpoczęciem przejazdu, prawidłowe wypełnienie dwuczęściowej karty. Przez prawidłowe wypełnienie ogólnie rozumieć należy wpisanie danych identyfikujących pojazd i wykonywany nim przejazd; w praktyce oznacza to wpisanie na odcinku kontrolnym karty numeru rejestracyjnego pojazdu i czasu przejazdu. Dopiero wykonanie tych czynności pozwala na przypisanie karty do określonego pojazdu i czasu przejazdu, a tym samym za uznanie opłaty za uiszczoną. Mechanizm ten jest zatem analogiczny do stosowanych powszechnie opłat za przejazdy środkami komunikacji miejskiej, gdzie do stwierdzenia, że opłata została uiszczona, konieczne jest nie tylko nabycie biletu, lecz także jego poprawne skasowanie". Naczelny Sąd Administracyjny podziela cytowane poglądy Trybunału Konstytucyjnego dotyczące mechanizmu uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych. Zasadniczym elementem uiszczania tych opłat, poza nabyciem karty opłaty w przewidzianym w ustawie punkcie, jest "skasowanie" w określony sposób obu części karty opłaty, to jest winiety i odcinka kontrolnego, celem stworzenia możliwości przypisania opłaty w trakcie kontroli do konkretnego pojazdu i czasu przejazdu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 20 października 2010 r., o sygn. II GSK 943/10 i z 25 sierpnia 2010 r., o sygn. II GSK 748/09, o sygn. II GSK 254/10. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w trakcie kontroli odcinek kontrolny karty opłaty drogowej nie znajdował się w kontrolowanym pojeździe. Jednocześnie na szybie pojazdu naklejony był odcinek samoprzylepny miesięcznej karty opłaty drogowej o numerze[...] , którego daty rozpoczęcia ważności nie było można odczytać. Ponadto poza sporem pozostaje także okoliczność, że w trakcie postępowania wyjaśniającego przedsiębiorca przedstawił dowód zakupu karty z podanym jej numerem odpowiadającym numerowi winiety. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego uznał, że zachodzi konieczność uwzględnienia okoliczności związanych z faktem umieszczenia na przedniej szybie kontrolowanego pojazdu samoprzylepnej winiety i przedstawienia dowodu zakupu karty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej okoliczności faktyczne były znane organowi i były przedmiotem analizy. Wskazane przez Sąd I instancji okoliczności, które miałyby być uzupełnione w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy nie mogą doprowadzić do odmiennych wniosków niż te, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej zostało to podniesione na uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych składają się także czynności polegające w szczególności na wypełnieniu i przedziurkowaniu odcinka kontrolnego w sposób umożliwiający ustalenie w trakcie kontroli drogowej, że opłatę uiszczono poprzez "skasowanie" odcinka kontrolnego. Brak dowodu w postaci skasowanego odcinka kontrolnego jest podstawą ustalenia, że wykonywano przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, co stanowi podstawę faktyczną zastosowania art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 4.1. załącznika do tejże ustawy poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.