II SA/Rz 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej -skargę oddala- II SA/Rz 1/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J.K. jest decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] (znak [...]) zezwalająca na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi gminnej publicznej w miejscowości P. do ujęcia wody od km 0+000,00 do km 0+256,50, gmina N. W podstawie prawnej organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Gminy N. z [...].06.2011 r. dotyczący budowy drogi gminnej w P. na działkach o numerach ewidencyjnych: 777/2, 777/6, 887/1, 888, 892, 1088/2, 1090. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta K. zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji, wskazując, że wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, określone w art. 11 d ust. 1 cyt. ustawy. Od decyzji tej odwołanie złożył J.K.i, zarzucając brak doręczenia mu postanowień pozytywnie opiniujących zamierzenie inwestycyjne Gminy N., co uniemożliwiło zaskarżenie tych postanowień. Zarzucił także, że działki nr 777/7, 777/8, 777/9, na których jest planowana inwestycja drogowa, a także działka o nr 777/6 mają nieuregulowany tytuł prawny, pozostając w tzw. władaniu Gminy. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu potwierdził, że wniosek Gminy N. zawierał wszystkie elementy, o których mowa w art. 11 d ustawy, w tym wymagane opinie Zarządu Województwa P., Zarządu Powiatu w K., Wójta Gminy N. (art. 11 b ust. 1), a także opinie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 11 d ust. 1 pkt 8). Do wniosku dołączono niezbędne mapy - w skali 1:2000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również załączono analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi, - oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości w skali 1: 2880, a także 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku, a pozostałe strony postępowania poinformował w drodze obwieszczeń o wszczęciu postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 ustawy. W toku postępowania (pismem z 8.08.2011 r.) udzielił też odpowiedzi na wniesione zastrzeżenia J.K. W ocenie Wojewody decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom art. 11 f ust. 1 ustawy (zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określa linie rozgraniczające teren inwestycji, zatwierdza podział nieruchomości, projekt budowlany, określa nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy N.). Zamierzona inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko według zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2010r Nr 113 poz. 1397) oraz art. 59 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko ( Dz. U z 2008r Nr 199 poz. 1227 ze zm.). Teren inwestycji położony jest poza obszarem Natura 2000. Prawidłowo też (zgodnie z art. 11 f ust. 3 ustawy) organ I instancji doręczył decyzję wnioskodawcy, dotychczasowych właścicieli poinformował o wydanej decyzji, wysyłając zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a pozostałe strony zawiadomił o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń umieszczonych: na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w K. w dniach od [...].09.2011 r. do [...].10.2011 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy N. w dniach od [...].09.2011 r. do [...].10.2011 r. oraz na stronie internetowej w tym samym terminie i w prasie lokalnej "Przegląd K." w dniu [...].09.2011 r. W odniesieniu do zarzutów odwołania, Wojewoda podkreślił, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowej. Starosta sprawdza czy został wypełniony obowiązek wynikający z art. 11 b ust. a więc czy akta sprawy zawierają wymagane opinie, nie zaś prawidłowość ich wydania. Ocena prawna wydanych postanowień nie należy do kompetencji Starosty K. ani Wojewody i nie może być oceniana w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizacji inwestycji drogowej. Wyjaśnił, że działki nr ewid. 777/7, 777/8, 777/9 powstały z podziału działki nr ewid. 777/2, która nie posiadała uregulowanego stanu prawnego, a stosownie do treści art. 11 f ust. 5 ustawy, do takich nieruchomości, nie wysyła się zawiadomień o wydaniu decyzji. Ponadto organ wysyła zawiadomienia na adresy, którymi dysponuje na podstawie wypisów z ewidencji gruntów. Organ wskazał też, że działka o nr 777/6 stanowi własność Powiatu K. w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w K.. J.K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 11 a i art. 11 d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazując, że inwestor dołączył do wniosku mapę w skali 1:2000, przedstawiającą przebieg drogi, zamiast wymaganej w skali 1:5000, a organ I instancji pominął w decyzji wymienioną we wniosku działkę o nr 777/4. Pominięto też działkę o nr 777/6 w mapach przedkładanych właściwym organom celem zaopiniowania, zamiast działki o nr 777/2 wskazano działkę 77/2, co wskazuje na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Skarżący zarzuca też brak udziału w postępowaniu właścicieli czy zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), jak również brak zapewnienia stronom udziału we wszystkich stadiach postępowania. Dotyczy to w szczególności braku doręczenia postanowień uzgadniających, tak by strona mogła skorzystać z prawa do złożenia zażalenia. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez odwołującego, w tym do ostatnio sformułowanego zarzutu dot. zaskarżania postanowień opiniujących wniosek o wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdził, że ustawodawca w przypadku mapy, będącej obowiązkowym elementem wniosku, wskazuje skalę "co najmniej 1:5000", co oznacza, iż skala większa 1:2000 jest prawidłowa. Zarzut niedopuszczenia do udziału w postępowaniu właścicieli czy zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji jest nietrafny, gdyż z treści art. 11 i ust. 1 cyt. ustawy wynika wprost, że w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W zakresie działki nr ewid. 777/6 organ wyjaśnił natomiast, że stanowi ona własność Powiatu K., w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w K., a projektowana droga gminna będzie włączona do drogi powiatowej o tym numerze ewidencyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dotyczy ona zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – powoływanej dalej również jako "ustawa". Ustawa ta określa warunki i zasady przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i została uchwalona w celu uproszczenia i usprawnienia procedur administracyjnych dotyczących lokalizowania i budowy dróg. Z tego szczególnego jej charakteru wynikają pewne ograniczenia m. in. dotyczące praw procesowych stron postępowania, a uregulowania w tym zakresie stanowią wyjątek w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi dotyczą niewłaściwego wykazania działek objętych inwestycją oraz braku zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania we wszystkich jego stadiach. Uznając te zarzuty za nieuzasadnione stwierdzić należy, że we wniosku o wydanie decyzji wskazano działki o nr 777/2, 777/6, 887/1, 888, 892, 1088/2 i 1090, wykreślono natomiast działkę o nr 777/4. Mapa do celów projektowych, stanowiąca część projektu budowlanego oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości, wskazują jednoznacznie przebieg planowanej inwestycji. Będzie ona realizowana na działkach nr: 887/3 (powstałej z podziału działki 887/1), 888, 892/1 (powstałej z podziału działki 892), 777/8 (powstałej z podziału działki 777/2), 1090/2 (powstałej z podziału działki 1090) oraz 1088/4 (powstałej z podziału działki 1088/2). Nie ulega więc wątpliwości, że działki te zostały objęte wnioskiem inwestora, z tym, że we wniosku wskazano ich numerację sprzed podziału, jako że podział ten, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, zatwierdziła dopiero decyzja organu I instancji. Jeśli zaś chodzi o działkę nr 777/4 – lektura akt administracyjnych sprawy wskazuje, że została ona omyłkowo wymieniona, skoro działki o takim numerze nie ma na żadnej z map i została wykreślona z wniosku. Tym samym nie potwierdziły się zarzuty nieuprawnionej zmiany przez organ zakresu żądania strony. Nie jest też słuszny zarzut skarżącego braku wykazania wymienionej we wniosku działki nr 777/6 na mapach przedkładanych właściwym organom do zaopiniowania. Działka ta, będąca własnością Powiatu K., w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w K., stanowi drogę i jak wynika z decyzji, jest położona w terenie niezbędnym dla obiektów budowlanych. Nie będzie na niej realizowana inwestycja, jak natomiast poinformował organ w odpowiedzi na skargę – projektowana droga gminna do ujęcia wody w P. będzie włączona do drogi powiatowej – działki nr 777/6. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w dalszej kolejności tryb doręczenia, zawiadomienia i obwieszczenia o wydaniu decyzji. Zarówno wniosek inwestora, w tym kwestionowana w skardze mapa w skali 1:2000, jak też wydana decyzja spełniają wymogi formalne wskazane w ustawie. Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące niedopuszczenia stron do udziału w postępowaniu. Nawiązując do poczynionych wcześniej uwag dotyczących szczególnych uregulowań ustawy w zakresie procedury należy podkreślić, że zasady udziału stron w postępowaniu toczącym się na jej podstawie uregulowane są w tym akcie w sposób wyczerpujący. Nie można zatem przyjąć, iż w kwestiach dotyczących udziału stron w postępowaniu, w ustawie nie uregulowanych stosuje się k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.05.2008 r., IV SA/Wa 283/08, System Informacji Prawnej LEX Nr 471200). Brak jest też możliwości przyjęcia, że wymagane opinie, zarówno przewidziane w art. 11 b ust. 1 ustawy, jak i w jej art. 11 d ust. 8, podlegają doręczeniu stronom postępowania i przysługuje od nich środek odwoławczy, skoro takiego trybu nie przewidziano w ustawie, a opinie te wydawane są jeszcze przed wszczęciem postępowania, poprzedzają złożenie wniosku. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.