II SA/Gl 869/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Rydułtowy z dnia 28 stycznia 2011 r. nr V/31/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miasta Rydułtowy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 28 stycznia 2011 r. uchwałę Nr V/31/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rydułtowy obejmującego obszar oznaczony symbolem MP/16. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 77, poz. 1389 z dnia 28 stycznia 2011 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszym rzędzie organ nadzoru zarzucił, że w części tekstowej zaskarżonej uchwały pominięto ustalenie parametrów dróg. Wskazał, że w § 5 uchwały określono jedynie zasady rozbudowy i modernizacji układu komunikacji, co nie spełnia wymogów ustawy. Organ nadzoru powołał się przy tym na § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, z którego wynika obowiązek określenia w planie miejscowym również parametrów dróg i innych szlaków komunikacyjnych. Sprzeczność planu z prawem w tym zakresie stanowi w ocenie organu przesłankę do stwierdzenia nieważności tego planu w całości. Organ nadzoru za sprzeczny z prawem uznał też zapis § 9 ust. 2 w zakresie, w jakim zobowiązuje do objęcia przedsięwzięciem co najmniej 30% powierzchni ustalonego w planie kwartału inwestycyjnego. Organ uznał, że taki zapis w sposób nieuprawniony ogranicza prawo własności tych podmiotów, które nie są właścicielami przynajmniej 30% powierzchni takiego kwartału. Wreszcie organ nadzoru za sprzeczny z prawem uznał zapis § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały, w myśl którego ustalona została konieczność wyburzenia budynków znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi o symbolu 1 KDGP. Organ wskazał, że prawo miejscowe nie może nakazywać podjęcia określonych działań inwestycyjnych, a naruszenie uprawnień gminy w tym zakresie stanowi jest naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rydułtowy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutu pominięcia w planie parametrów szerokości dróg w liniach rozgraniczających, organ samorządu gminnego wskazał, że w § 1 ust. 6 pkt 10 zaskarżonej uchwały podano klasy dróg jakie ustalono w planie. Dalej powołano się na § 3 pkt 4 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), które to przepisy określają parametry techniczne dla poszczególnych klas dróg. W ocenie organu planistycznego nie ma w takiej sytuacji potrzeby powtarzania w planie miejscowym parametrów technicznych, które zapisane są w innym akcie prawnym. Linie rozgraniczające drogi zostały pokazane na rysunku planu. W przepisach rozporządzenia nie zapisano wymogu, aby parametry dróg określać w planie szerokościami w liniach rozgraniczających. Powołane rozporządzenie Ministra Transportu określa minimalne szerokości w zależności od klasy drogi. Linie rozgraniczające drogi pokazano na rysunku planu zostały w wystarczającym zakresie opisane w tekście planu (§ 1 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały). Odnosząc się z kolei do zarzutu sprzeczności z prawem zapisu § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały (w odpowiedzi na skargę błędnie wskazano § 17 ust. 2) stwierdzono, że zapis ten wynika z przepisów ustawy i w ramach władztwa planistycznego gminy wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym, które nie naruszają chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich. Zapis ten jest w ocenie Gminy zgodny z prawem. W dalszej części, na poparcie tego twierdzenia, powołano się na stanowisko doktryny i orzecznictwa w zakresie możliwości ingerencji w prawo własności odnosząc je do ograniczeń wynikających z wprowadzenia w planie kwartałów inwestycyjnych. Wreszcie odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego wprowadzenia zapisu nakładającego konieczność wyburzenia budynków w liniach rozgraniczających drogi o symbolu 1 KDGP (§ 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały) wskazano, że w kwestionowanym zapisie planu nie nałożono na właścicieli obowiązku wyburzenia budynków. Zapis ten nie jest adresowany do konkretnego podmiotu. Ustalenie to jest jedynie informacją wpisaną do planu w celu zapoznania się przez właścicieli z takim zamierzeniem. W planie nie ustalono też, które z budynków wymagają wyburzenia. Reasumując organ Gminy stwierdził, iż nie można racjonalnie założyć, że każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskaźniki i parametry przywołane zostały tytułem przykładu i jako takie nie stanowią katalogu zamkniętego. Na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty. Z kolei pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sformułowane przez organ nadzoru zarzuty są zasadne, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi. Na wstępie wskazać przyjdzie, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby miało ono charakter istotnego uchybienia – w przeciwieństwie do naruszenia procedury planistycznej. Zawarte w skardze zarzuty organu dotyczą zasad sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej, określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-254). Mając na uwadze powyższą interpretację pojęcia zasad sporządzania planu miejscowego, wskazać przyjdzie, że argumentacja skargi odnosi się zarówno do naruszeń skutkujących nieważnością uchwały w całości, jak i jedynie w części, a mianowicie co do poszczególnych zapisów uchwały, co stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jedynie tych postanowień planu miejscowego. Jednak stwierdzenie chociażby jednego przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, polegającego na braku obligatoryjnego elementu planu co do wszystkich objętych nim terenów, obliguje sąd administracyjny do wyeliminowania zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości. Zdaniem składu orzekającego, taki skutek musiał odnieść zarzut organu nadzoru, gdy idzie o parametry dróg. Zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia). Zasadnie podniósł zatem organ nadzoru, że wymogów tych nie spełniają uregulowania zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały, które w odniesieniu do dróg stanowią o możliwości ich realizacji i modernizacji o wymienionych klasach i w liniach rozgraniczających pokazanych na rysunku planu. Nie ulega wątpliwości, że w tekście planu nie zawarto parametrów tych dróg. Wbrew twierdzeniom organu Gminy, określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu. Konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. jest § 4 rozporządzenia. Ten ostatnio wymieniony przepis wyraźnie stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie parametrów dróg jedynie na rysunku planu. Zgodzić się przyjdzie z organem gminy, że w zaskarżonym planie określone zostały klasy dróg oraz, że rozporządzenie Ministra Transportu przypisuje poszczególnym klasom dróg określone parametry. Parametry te nie są jednak konkretne. Stanowią jedynie o minimalnych szerokościach ulic w liniach rozgraniczających. Obowiązkiem organu planistycznego jest ich określenie w tekście planu. Z żadnego bowiem przepisu prawa nie wynika, że parametr odnoszący się do szerokości drogi ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. To właśnie organ planistyczny jest uprawniony i zobowiązany do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Oczywiście może to uczynić poprzez wskazanie minimalnych szerokości zarówno w taki sam sposób, jak to zostało określone w rozporządzeniu, ale może również parametr ten określić inaczej, byle szerokość ta nie była mniejsza, niż określona w rozporządzeniu. W tym zakresie organowi planistycznemu przysługuje pewna swoboda planistyczna. Swoboda ta nie obejmuje jednak możliwości całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu. Jak wyjaśniono w literaturze, przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Zgodnie z wymogiem § 2 pkt 6 rozporządzenia, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (vide str. 58 powołanego wyżej komentarza). Skoro ustawodawca nie przewidział kształtowania ładu przestrzennego w formie zaleceń lecz wprowadził wymóg zawarcia parametrów dróg, to zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu planu miejscowego. Już z tego względu, a mianowicie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia), zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności aktu w całości. Gdy zaś idzie o pozostałe zarzuty skargi, to dotyczą one poszczególnych zapisów planu miejscowego. Stąd też, uwzględniając jedynie te pozostałe zarzuty, zachodziłaby podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w zakwestionowanych częściach. Do tej kategorii naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujących wyeliminowaniem części aktu, należy zaliczyć zapisy § 7 ust. 5 i § 9 ust. 2. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu nadzoru, że wprowadzenie w planie miejscowym zapisu ustalającego konieczność wyburzenia budynków znajdujących się na wskazanym terenie, stanowi nadużycie uprawnień przez organ planistyczny, a tym samym stanowi naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie zasługuje na uwzględnienie argument Gminy, jakoby zapis ten miał charakter wyłącznie informacyjny, albowiem nie został skierowany do konkretnego adresata. Otóż istotą aktu prawa miejscowego jest jego ogólny charakter, a zawarte w nim normy kierowane są do nieograniczonego kręgu adresatów. Sformułowanie użyte w § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały należy rozumieć, jako nakaz wyburzenia budynków w momencie przystąpienia przez inwestora do realizacji drogi o symbolu 1 KDGP. Tymczasem plan miejscowy nie może wprowadzać tego rodzaju obowiązków. W przypadku realizacji inwestycji drogowej na terenie, do którego inwestorowi nie przysługuje tytuł prawny, zastosowanie znajdą ogólnie obowiązujące przepisy prawa (ustawa o gospodarce nieruchomościami, ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Zwrócić też przyjdzie uwagę na przepis art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Wprowadzenie w planie konieczności wyburzenia budynków na określonym terenie (przeznaczonym pod drogę) pozostaje również w sprzeczności z tym przepisem. Sąd podziela też stanowisko Wojewody, że zapis § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., albowiem ogranicza prawo własności. Nie jest przy tym zrozumiałe powoływanie się przez Gminę na przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p., który miałby usprawiedliwiać możliwość wprowadzenia ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym w sposób nie naruszający chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich. To właśnie ten przepis, a konkretnie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. gwarantuje każdemu prawo zagospodarowania własnego terenu, zaś ograniczenie tego prawa musi być powiązane z naruszeniem chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich. Wprowadzając kwestionowany zapis Gmina, poza własną wizją polityki zagospodarowania przestrzennego, nie uzasadniła jaki interes publiczny miałby ograniczyć indywidualne prawo własności. Sąd dokonując oceny tego zagadnienia zwraca uwagę, że wprowadzenie tego rodzaju ograniczenia prawa własności może być w określonych sytuacjach dopuszczalne. Dopuszczenie takiego ograniczenia w stosunku do wprowadzonych w planie kwartałów inwestycyjnych musiałoby jednak być poparte bądź to konkretnym interesem publicznym, bądź też odnosiłoby się do terenów jednorodnych pod względem statusu prawnego, a więc stanowiących własność gminy lub innej osoby, która na tego rodzaju rozwiązanie planistyczne wyraża zgodę. Tymczasem ani z akt planistycznych, ani też z treści odpowiedzi na skargę nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce. Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że sformułowana w odpowiedzi na skargę konkluzja, że nie każda czynność organu gminy podejmowana w ramach władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu kompetencyjnego, jakkolwiek jest zasadna, to w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Nie jest natomiast zasadna ta konkluzja, która stanowi, że zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskaźniki zostały przywołane tytułem przykładu i jako takie nie stanowią katalogu zamkniętego. Gdyby tak miało być, to przepis art. 15 ust. 2 musiałby stanowić, że w planie miejscowym określa się "w szczególności:". Tymczasem zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się "obowiązkowo" wymienione kwestie, co przesądza o charakterze zawartej w nim normy. Stwierdzone wyżej naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego musiało skutkować uwzględnieniem skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Upływ roku od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowi bowiem przeszkody prawnej do jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie.