II SA/Kr 1193/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Renata Czeluśniak / spr. / Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. M., M. B. i R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 styczna 2000 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] listopada 1999r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na skutek zgłoszenia dokonanego przez A.M. w dniu 28 października 1998r. ponowionego pismem z dnia 6 września 1999r. w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzenia na obiekcie budowlanym o wysokości powyżej 3 m – renowacje balkonów usytuowanych od strony podwórza na terenach obejmujących nieruchomość położoną w T. przy ul.[...], działka nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 28 Prawa budowlanego, rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lub po upływie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, właściwemu organowi, zamiaru wykonania robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 i 30 Prawa budowlanego). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że w każdym wypadku działanie organu musi być uprzednie do rozpoczęcia robót budowlanych. Jeżeli zatem stanie się odwrotnie, co bezsprzecznie miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, to prowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia w trybie art. 29 i 30 Prawa budowlanego, lub o udzielenie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe, gdyż w ich wyniku nie jest możliwe osiągnięcie celu, jakiemu wyżej wymienione decyzje mają służyć. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R.M. i A.M. zarzucając, że umorzenie postępowania przez organ I instancji było bezpodstawne i skutkowało tym, że pod względem merytorycznym nie rozpoznano przyjętego zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. znak:[...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę żelbetowych płyt na belkach stalowych kotwionych w ścianach budynku przy ul. [...] w T. , ponieważ ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że z treści dokonanego zgłoszenia, które uzupełniono po postanowieniu Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 1998r. o dokumentację złożoną w dniu 24 listopada 1998r. (projekt balkonu w kamienicy przy ul. [...] w T. wykonany przez J.S.-C. ) wynika, że inwestor w ramach renowacji balkonów zamierza wykonać elementy konstrukcyjne - żelbetowe stropy na podbudowie ze stalowych belek kotwionych w murach, które jako przegrody budowlane stworzą dodatkową kubaturę w obrębie niezabudowanego dziedzińca budynku. Zamiary inwestora zostały myląco sformułowane w jego zgłoszeniu. Strop jest elementem konstrukcyjnym budynku, a nie urządzeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2b Prawa budowlanego (takim jak np. kamera telewizyjna, reklama, lampa oświetleniowa itp.). Budowa elementów konstrukcyjnych budynku nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia, lecz wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Nośność stropów winna być sprawdzona wyliczeniowo ze względu na bezpieczeństwo użytkowników pomieszczeń, powstałych po wybudowaniu tych stropów i ze względu na bezpieczeństwo użytkowników budynków przyległych. Zdaniem Wojewody realizacja rozbudowy budynku położonego przy ul. [...] w T. , zmierzająca do powiększenia jego powierzchni użytkowej, mogła być wykonywana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza, że dodatkowa kubatura budynku powstająca w obrębie oficyny mogła spowodować zasłonięcie otworów okiennych pomieszczeń sąsiedniego budynku położonego przy ul. [...] Skargę na decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł A.M. , zarzucając, że nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę było nieuzasadnione. Skarżący domagał się uchylenia w tym zakresie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skargę na decyzję Wojewody wniosła też E.Z. , zarzucając, że A.M. dokonał zgłoszenia robót budowlanych już po ich rozpoczęciu, a nałożenie przez organ odwoławczy obowiązku uzyskania na takie roboty pozwolenia na budowę prowadzi w istocie do legalizacji samowoli budowlanej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2003r. Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i orzekania spraw ze skarg A.M. i E.Z. . Następnie postępowanie sądowe zostało zawieszone ze względu na śmierć E.Z. . Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w T. Wydział I Cywilny z dnia 20 czerwca 2002r. sygn. akt I[...] ustalono, że następcami prawnymi E.Z. są M.B. i R.K. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, który stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 18 lipca 2011r. podjął z urzędu postępowanie sądowe. Na rozprawie w dniu 29 lutego 2012r. skarżący A.M. podał, że przedmiotowe prace budowlane na pewno rozpoczął 30 dni po dokonaniu zgłoszenia i trwały one niedługo, tzn. około jednego miesiąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Podkreślić trzeba, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może dotyczyć tylko inwestycji, która dopiero ma być zrealizowana, a nie już została zakończona. Jest to pogląd utrwalony zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w piśmiennictwie prawniczym. Na potwierdzenie tego można przytoczyć treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005r. w sprawie II OSK 910/05 (Lex Omega nr 188977), w którym NSA stwierdził, że "w myśl art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek określenia w decyzji w razie potrzeby m.in. szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po ich zakończeniu, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Kontroli zgodności z prawem inwestycji już zrealizowanej ma służyć np. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Natomiast nie jest i nie było celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych." Przytoczone stanowisko zostało też wyrażone w wyrokach NSA z dnia 25 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 333/07 (Lex Omega nr 468743) oraz z dnia 24 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1763/09 (Lex Omega nr 746777). Zasada ta ma również zastosowanie do procedury zgłaszania robót budowlanych, a więc nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane. W kontrolowanym postępowaniu w dniu 28 października 1998 r. A.M. dokonał zgłoszenia robót które określił jako polegające na wykonaniu urządzenia na obiekcie budowlanym o wysokości powyżej 3 m, co podlegało zgłoszeniu stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. "b" Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji. Już z protokołu oględzin dokonanych w dniu 24 listopada 1998 r. wynika, że skarżący rozpoczął wykonywanie zgłoszonych prac w dniu 23 listopada 1998 r. (k. [...] ), a z oględzin dokonanych m.in. w dniu 24 września 1999 r. (k. [...]) wynika, że "zakres robót wymienionych w zgłoszeniu inwestora z dnia 28.10.1998r. został wykonany". Okoliczność tą potwierdził także A.M. np. w odwołaniu (k. [...] ), czy na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. Można zatem przyjąć, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okolicznością bezsporną było, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem inwestora zostały wykonane przed zakończeniem przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skoro zaś organ jest zobowiązany do orzekania na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dniu orzekania, to powinien wziąć pod uwagę, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem zostało już zrealizowane, a tym samym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Zatem za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 1999 r., co z kolei prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ppsa, a na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.