V SA/Wa 17/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi L.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Oddala skargę W piśmie z [...] lipca 2011 r. L. P. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją materialną i finansową w swojej rodzinie. Wyjaśnił, iż zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z powodów ekonomicznych niezależnych od wnioskodawcy doprowadziło do całkowitej nieściągalności składek przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek majątku, z którego można egzekwować należności. Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia spornych należności w łącznej kwocie 30.926,31 zł. Po rozpoznaniu sprawy w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi żadna z okoliczności pozwalających na uznanie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a tym samym brak jest możliwości umorzenia przedmiotowych należności na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, z późn. zm.); dalej: "u.s.u.s.". Niezależnie od powyższego wskazano, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365); dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek" jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Analizując sprawę w aspekcie § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek, wskazano, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwolił ustalić, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z żoną – R. K., która prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. Zamieszkuje wraz z żoną i trójką małoletnich dzieci. Skarżący posiada orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy ważne do dnia [...] listopada 2012 r. Z tego tytułu jest uprawniony i pobiera świadczenie rentowe w wysokości 677,40 zł brutto miesięcznie. Ze świadczenia jest prowadzona skuteczna egzekucja i dokonywane są potrącenia w wysokości 169,35 zł. Skarżący, powołując się na zawartą umową majątkową małżeńską ustanawiającą rozdzielność majątkową, wyjaśnił, iż wszelkie wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i utrzymaniem dzieci ponosi małżonka, natomiast on sam utrzymuje się z renty, a wcześniej również z pożyczek zaciąganych u osób trzecich. Wnioskodawca nie posiada żadnego majątku, ani wierzytelności. Posiada natomiast liczne zobowiązania wobec banków i kontrahentów, a także wobec sądu z tytułu nieuregulowanych kosztów sądowych. W ocenie organu, dokonanej na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania dokumentów, należy stwierdzić, iż regulowanie obciążających wnioskodawcę, a wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zobowiązań publicznoprawnych będzie pewnym utrudnieniem w zaspokajaniu potrzeb skarżącego i rodziny. Organ wyjaśnił, iż norma zawarta w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. uprawnia jednak do uznaniowego wyrażenia zgody na umorzenie należności z tytułu składek. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności przy rozstrzyganiu wniosku, bowiem wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia, należy mieć na uwadze nie tylko dbałość o ważny interes strony, ale także fakt, że umorzenie jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia wymagalnych należności z tytułu składek, będącą odstępstwem od zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych wynikającej z art. 2a u.s.u.s. W skardze na powyższą decyzję A.R. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2010 r. Decyzji Zakładu zarzucił obrazę przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia o umarzaniu składek oraz art. 7, 8, 9 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." polegające na uznaniu, że ustalony w postępowaniu stan majątkowy i rodzinny zobowiązanego umożliwia regulowanie zobowiązań publicznoprawnych i nie pozbawi zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie jest w stanie opłacić należności ze względu na brak majątku i stan zdrowia. Nie jest w stanie prowadzić dalej działalności gospodarczej bądź podjąć jakiejkolwiek pracy dodatkowej. Zaznaczył, że kwota 424,08 zł z trudnością wystarcza na zakup leków, co potwierdził paragonami z aptek. Określenie tej sytuacji pewnym utrudnieniem w zaspokajaniu potrzeb jest wręcz obraźliwe. Błędne ustalenia faktyczne spowodowane obrazą powołanych przepisów miały zatem wpływ na treść orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności, tak z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w u.s.u.s. oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. – należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której Sąd ten wskazał, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Tak więc z uwagi na powyższe okoliczności, prawidłowo ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji, że brak było prawnej możliwości umorzenia zadłużenia w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi, umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Ponadto, należy podkreślić, że ustawodawca nałożył na zobowiązanego obowiązek wykazania, a więc udowodnienia okoliczności, o jakich mowa w rozporządzeniu. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo, iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 r. sygn. akt III RN 24/96), to pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi, tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Zakład w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyraźnie wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia należności. Organ ustosunkował się przy tym do zebranych dowodów i argumentów przedstawionych przez skarżącego w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Zakład wskazał, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z żoną, która prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. Wyjaśniono przy tym, iż ustanowienie rozdzielności majątkowej, w świetle art. 23 i 24 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie uchybia prawom i obowiązkom wynikającym z zasad obowiązujących w stosunkach rodzinnych, a w szczególności obowiązkom wspólnego rozstrzygania o istotnych sprawach rodziny, wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra rodziny. Organ zasadnie zatem w tym kontekście wywiódł, iż skarżący nie przedstawił dokumentów, które całościowo obrazują jego sytuację majątkową. Wnioskodawca nie przedstawił bowiem żadnych dokumentów potwierdzających wysokość opłat i wydatków ponoszonych w związku z prowadzeniem i utrzymywaniem gospodarstwa domowego, jak również nie określił choćby w przybliżonej wysokości dochodów osiąganych przez żonę. Za niezasadny uznać należy w konsekwencji zarzut pominięcia jako dowodu w sprawie aktu notarialnego ustanawiającego rozdzielność majątkową małżonków. Należy również zauważyć, iż pismem z [...] października 2011 r. skarżący został poinformowany o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, Zakład zapewnił zatem skarżącemu również prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego, przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów, w tym z dokumentów potwierdzających wysokość opłat i wydatków ponoszonych w związku z prowadzeniem i utrzymywaniem gospodarstwa domowego oraz dokumentów określających wysokość dochodów osiąganych przez małżonkę, z którego to uprawnienia strona nie skorzystała. Ponadto, na etapie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji z [...] września 2011 r., skarżący został w piśmie z [...] lipca 2011 r. wezwany do złożenia m.in. bieżących zaświadczeń o dochodach wszystkich członków rodziny jeżeli prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie doszło do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącego, zasady zaufania obywateli do organów państwa, czy też zasady przekonywania. Wydając rozstrzygniecie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Dodatkowo, odnosząc się argumentacji skarżącego wskazującej na zmianę okoliczności istotnych dla sprawy po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, z uwagi na wniesienie w dniu [...] listopada 2011 pozwu rozwodowego przez małżonkę skarżącego, wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.