II OSK 1722/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1658/11 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1658/11, oddalił skargę A. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nakazał A. W. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - placu utwardzonego kostką brukową użytkowanego dla potrzeb składowania materiałów budowlanych w celach handlowych, zlokalizowanego na działce 1189 w miejscowości Ł. T. gm. Ż., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 4 czerwca 2009 r. oględzin stwierdzono, że na działce nr 1189, po stronie wschodniej zabudowy, teren działki wyłożony jest kostką brukową. Utwardzony teren działki otoczony jest ze wszystkich stron ogrodzeniem pełnym wykonanym z blachy stalowej. Wysokość ogrodzenia wynosi ok. 2,03 m. Teren działki został utwardzony przez Kazimierza Zygułę kostką brukową ułożoną w 2008 r. Na działce nr 1189 oprócz utwardzonego placu znajduje się budynek handlowo-usługowy (sklep z wyrobami budowlanymi) oraz magazyny wyrobów budowlanych, a na części działki utwardzonej kostką brukową składowane są również wyroby budowlane w paletach przeznaczone do sprzedaży (odnośnie legalności obiektów budowlanych znajdujących się na ww. działce prowadzone są odrębne postępowania). Zdaniem organu na działce nr 1189 prowadzona jest działalność handlowo-usługowa związana ze sprzedażą wyrobów budowlanych, a utwardzony kostką brukową teren działki (plac), użytkowany jest w celu magazynowania na nim wyrobów budowlanych przewidzianych do sprzedaży. PINB uznał, że przedmiotowy plac stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Argumentował, że został wykonany w określonym celu – jako plac do prowadzonej przez inwestora działalności. Place składowe, postojowe, parkingi zaliczone są do XXII kategorii obiektów budowlanych. Zatem zastosowanie w sprawie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane. Teren na którym położona jest działka nr 1189 nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r. wstrzymano właścicielowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na właściciela obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2010 r. dokumentów zgodnie z przepisem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Pomimo upływu terminu właściciel nie przedłożył wymaganych dokumentów. A. W. w odwołaniu podniosła, że art. 48 ustawy prawo budowlane nie ma zastosowania w sprawie, albowiem roboty związane z utwardzeniem działki budowlanej nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy. Organ nie wskazał również, aby przeprowadzone roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie ze sztuką budowlaną. Argumentowała, że budowa jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w gminie Ż. w latach 80-tych ubiegłego stulecia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania obiektu budowlanego i w tym zakresie nakazał A. W. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę placu utwardzonego kostką brukową użytkowanego dla potrzeb składowania materiałów budowlanych w celach handlowych, zlokalizowanego w środkowej części działki nr 1189 w miejscowości Ł. T. gm. Ż., posiadającego kształt litery "L" o bokach 33,30 m i 21,85 m (zewnętrzne wymiary), znajdującego się po stronie wschodniej i północno-wschodniej istniejącego magazynu materiałów budowlanych, w odległości 0,80 m od granicy z działką nr 1188/3 i w odległości 0,57 m od granicy z działką nr 1190. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja I instancji jest prawidłowa, orzeczenie wymagało jednak doprecyzowania w sposób zgodny z art. 139 k.p.a., odnosząc nakaz rozbiórki do placu, który stanowił przedmiot zakończonego postępowania. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał zastosowanie trybu z art. 48 ustawy prawo budowlane. Postępowanie zostało przeprowadzone w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej. Inwestor nie wykorzystał szansy na legalizację obiektu, gdyż nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r. ani nie wniósł o przedłużenie terminu jego wykonania. W sprawie brak przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. A. W. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła: – błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki wykonanego utwardzenia kostką brukową mimo, że roboty nie stanowiły budowy obiektu budowlanego i nie mogą być rozebrane w trybie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy prawo budowlane, jak również przyjęcie, że skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r. skoro przedłożyła inwentaryzację wykonanych prac przez biegłego sądowego; – istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13, art. 28, art. 35, art. 36, art. 61, art. 77 i art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieustalenie czy utwardzenie kostki brukowej placu budowlanego nastąpiło bezpośrednio po wykonaniu robót, czy też jeszcze w trakcie, albowiem ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie ma istotne znaczenie w zakresie stosowania prawa budowlanego przed czy po nowelizacji, zwłaszcza biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r., TKP 27/05 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2008 r., II OSK 1050/07. W odpowiedzi na skargę, Małopolski WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że przewidziany w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane tryb postępowania znajduje zastosowanie w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest m.in. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zgodnie zaś z definicją zawartą w punkcie 3 tego przepisu przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę (art. 28 ustawy). Sąd wskazał również, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 10) ustawy, zwolniona jest budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Z kolei, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5) ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Sformułowanie "budowa", użyte w art. 29 ust. 1 pkt 10 zarezerwowane jest dla wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6), a utwardzenie powierzchni gruntu nie jest budową, tylko wykonywaniem robót budowlanych. Z kolei zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie oraz wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych objęte są obowiązkiem zgłoszenia. Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że wyłożenie placu kostką brukową na potrzeby składowania materiałów budowlanych w celach handlowych nie jest tożsame z wykonaniem miejsc postojowych, dla której to budowy wystarczające jest zgłoszenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji wyłożenie placu kostką brukową na potrzeby składowania materiałów budowlanych w celach handlowych nie może być zakwalifikowane jako utwardzenie powierzchni gruntu, nie stanowiące obiektu budowlanego. Wątpliwości w tym zakresie rozstrzyga treść załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe i parkingi. W tej sytuacji plac składowy wybrukowany kostką jest obiektem budowlanym – budowlą, do której przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego nie ma zastosowania. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy plac jako obiekt budowlany i prawidłowo przeprowadził postępowanie na podstawie art. 48 ustawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których zaprezentowano pogląd, że do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodów, nałożenie na powierzchnię gruntu warstwy betonu czy wyłożenia kostką brukową, bądź trylinką. Stosownie do treści art. 52 prawa budowlanego nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zgodnie z art. 52 p.b., zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydana została decyzja w dniu 24 lipca 2009 r. (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), którą orzeczono o "nienałożeniu obowiązku wykonania czynności ponieważ roboty zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem", jednakże decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 26 lutego 2010 r. i nie znajduje się w obrocie prawnym. Następnie w dniu 27 maja 2010 r. wydano postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowanego. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 28 maja 2010 r. (k. 45 akt administracyjnych). W postanowieniu określony został termin wykonania nałożonych nim obowiązków do 31 października 2010 r. Termin ten upłynął bezskutecznie. Twierdzenia skarżącej, że "wykonała obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r." nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Postanowieniem tym skarżąca nie była wzywana o przedłożenie inwentaryzacji wykonanych prac. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieustalenie daty wszczęcia postępowania. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 9 lipca 2009 r. (k. 41 akt administracyjnych) a podczas oględzin w dniu 4 czerwca 2009 r., na podstawie zgodnych oświadczeń stron organ ustalił, że wyłożenie placu kostką brukową miało miejsce w 2008 r. (k. 12 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05 nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut, że organy nie stwierdziły, że roboty zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, ponieważ okoliczność ta nie ma znaczenia dla nakazania rozbiórki w trybie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. A. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) w szczególności art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki wykonanego utwardzenia kostką brukową, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie przez nieuprawnione zastosowanie powyższego przepisu do niniejszego stanu faktycznego, skoro utwardzenie kostką brukową nie stanowiło budowy obiektu budowlanego i nie mogło być rozebrane w trybie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, albowiem stosownie do treści art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest między innymi budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a przecież pkt 3 tego przepisu wskazuje definicję sformułowania "budowla", przez którą rozumieć należy każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury jak lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolnostojące maszty antenowe, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne – fortyfikacje, ochronne, hydrotechniczne zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość. Ponadto art. 29 ust. 2 pkt 5 wskazuje, że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych; b) w szczególności art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie placu utwardzonego kostką brukową za budowę obiektu budowlanego; c) w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez niezakwalifikowanie przedmiotowego placu utwardzonego kostką brukową, jako utwardzenie powierzchni gruntu nie stanowiące przecież obiektu budowlanego, które nie wymaga pozwolenia na budowę, a li tylko wystarczające byłoby zgłoszenie w nadzorze budowlanym co też skarżąca uczyniła. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13, art. 28, art. 35, art. 36, art. 61, art. 77 i art. 139 k.p.a. polegający na przyjęciu, że przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie można stosować do niniejszego stanu faktycznego, a przecież a contario z przepisu tego wynika, że wykonywanie tego typu robót na gruncie nie będącym działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę i kiedy zważy się, że definicja legalna działki budowlanej zamieszczona jest w art. 2 pkt 12 prawa o zagospodarowaniu przestrzennym to zgodnie z jej brzmieniem przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntową, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, jak również niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący niniejszego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zgłoszone przez stronę skarżącą zarzuty koncentrują się w istocie na kwestii kwalifikacji dokonanych przez inwestora robót budowlanych, które według organów nadzoru budowlanego doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast według skarżącej w sprawie miała miejsce sytuacja wykonania robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie zostały skutecznie podważone ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności istotnych w sprawie. Mimo, że autor skargi kasacyjnej, powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wymienił szereg przepisów postępowania, to formułując dalej na czym ich naruszenie polegało wskazał na błędną subsumcję wskutek przyjęcia "że przepisu art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie można stosować do niniejszego stanu faktycznego". Brak również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeń, które nawiązywałyby do ewentualnych naruszeń proceduralnych w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym. W rezultacie rozważania prawne należało odnieść do przyjętego w decyzjach organów nadzoru obu instancji i zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, zgodnie z którym teren oznaczonej działki inwestor utwardził kostką brukowa, tworząc plac służący składowaniu wyrobów budowlanych przeznaczonych do sprzedaży w ramach prowadzonej działalności handlowo-usługowej na danej nieruchomości. Wbrew wywodom przedstawionym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznały, że wskutek działań inwestora doszło do wybudowania obiektu budowlanego stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 3 Prawa budowlanego. Należało bowiem przyjąć, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do urządzenia na przedmiotowej nieruchomości planu utwardzonego w celu składowania wyrobów budowlanych w związku z prowadzoną na tym terenie działalnością usługowo-handlową. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zgodnie z treścią załącznika do ustawy Prawo budowlane, place składowe, place postojowe i parkingi zaliczone zostały do obiektów budowlanych oznaczonych w kategorii XXII. W takim stanie prawnym jako niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego odnoszącego się do robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Mianowicie autor skargi kasacyjnej mylnie odwołuje się do definicji zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że przez "działkę budowlaną" rozumieć należy nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jak wynika z przytoczonej definicji działkę budowlaną stanowi grunt przeznaczony zgodnie z obowiązującym prawem pod realizację obiektów budowlanych. tymczasem w rozpatrywanym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych na nieruchomości już zabudowanej innymi obiektami, a nie w celu realizacji określonej inwestycji. Poczynione uwagi mają również zastosowanie do definicji "działki budowlanej" przewidzianej w art. 4 pkt 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto stwierdzić należy, że dla kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych istotne było ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Z tych względów w niniejszej sprawie prawidłowa była ocena organów obu instancji, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że wybudowanie utwardzonego placu składowego bez pozwolenia na budowę skutkować musiało zastosowaniem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Niespełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych przez właściwy organ w celu legalizacji samowoli budowlanej uzasadniało orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego. Dla porządku dodać należy, że nawet zakwalifikowanie spornych robót budowlanych jako "utwardzonej powierzchni gruntu na działce budowlanej" (art. 29 ust. 2 pkt 5) a nie jako budowli (art. 3 pkt 3) – nie miałoby w sprawie istotnego znaczenia, gdyż inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia. W skardze kasacyjnej okoliczność ta została pominięta, podczas gdy z ustaleń zawartych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika wyraźnie, iż inwestor wykonał utwardzenie terenu bez uprzedniego zgłoszenia. W takich okolicznościach sprawy wykonanie robót budowlanych zarówno bez zgłoszenia jak i pozwolenia dawało podstawę do zastosowanej sankcji, w sytuacji gdy działania podjęte w celu ich legalizacji okazały się bezskuteczne. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.