II OSK 1521/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 868/11 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 868/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Poznania, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], znak: [...], odmówił K. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej (postępowanie legalizacyjne – istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę) przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb C., położonej w P. przy ul. B. [...]. Powołał się na art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ wyjaśnił, iż dla przedmiotowej działki dnia 13 października 1997 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tej podstawie wydano w dniu [...] kwietnia 1999 r. decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) i zawiesił prowadzone w tej sprawie postępowanie do czasu uzyskania przez właścicielkę nieruchomości warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. K.B. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla tak oznaczonej inwestycji. Organ ustalił, że działka nr [...] ark. [...], obręb C., położona jest na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z opinią M. działka położona jest w granicach opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. w Poznaniu i znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług podstawowych. Działka ma powierzchnię 507 m2 i jest jedną z ośmiu zblokowanych nieruchomości, tworzących razem zwarty kompleks zabudowy atrialnej. Jest działką położoną w środku, w ciągu innych działek. Powierzchnia zabudowy zgodnie z wnioskiem stanowi 470 m2, tj. 92,6% powierzchni zabudowy. Budynek posiada jedną kondygnację nadziemną (wysokość do kalenicy wynosi 4,5 m), dach płaski. Szerokość elewacji frontowej budynku jest równa szerokości działki i wynosi 15 m. W wyniku analizy urbanistycznej organ ustalił, że dla wnioskowanej inwestycji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostały natomiast spełnione warunki określone w punktach 2-5 art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Organ wskazał, że wyznaczono granice obszaru analizowanego, powiększając dwukrotnie minimalny obszar analizowany, który w tym przypadku wynosi 50 m. W tak powiększonym obszarze analizą objęto tereny O. ograniczone od północnego wschodu ulicą Szwajcarską, znajdujące się w promieniu 100 m od granic terenu objętego wnioskiem. Analiza dotyczy działek położonych przy ul. Z. (nr parzyste [...] i nr nieparzyste [...]), przy ul. P. (nr [...] i nr [...]), przy ul. K. (nr [...]) i nr [...]) i przy ul. B. [...]. Stwierdzono, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem nie występują budynki o funkcji innej, niż mieszkaniowa jednorodzinna. Żadna z działek znajdujących się w obszarze analizowanym i dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji innej, niż mieszkaniowa. Przedmiotowy obiekt jest jednym z ośmiu zblokowanych budynków tworzących zwarty kompleks zabudowy atrialnej, o charakterze zamkniętego i kameralnego osiedla mieszkaniowego pozbawionego budynków o funkcji usługowej. Nie stwierdzono występowania obiektów, które mogłyby stać się podstawą dla kontynuacji funkcji innej, niż mieszkaniowa. Wprowadzenie wnioskowanej funkcji na tym terenie doprowadzi do istotnej zmiany charakteru tego osiedla i pierwotnego założenia urbanistycznego. Organ wskazał, iż na wnioskowanej posesji można dopuścić istnienie budynku z jednym lokalem mieszkalnym i lokalem usługowym (gabinet stomatologiczny) o powierzchni nie większej, niż 30% całkowitej powierzchni budynku. Byłby to dalej budynek mieszkalny, a funkcja usługowa byłaby funkcją uzupełniającą. Wskazano następnie, że działka posiada dostęp do drogi publicznej. Jest więc spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedak funkcjonowanie zakładu niepublicznej opieki zdrowotnej przy ul. B. [...] wymaga zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Dla zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych inwestor przedłożył umowę na postój czterech samochodów na Parkingu Strzeżonym nr [...] przy ul. K. na Os. R., lecz ponieważ parking ten nie jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, istnieje możliwość dalszego nielegalnego parkowania pojazdów pod wnioskowaną inwestycją. Kończąc organ wyjaśnił, iż do decyzji odmownej nie załączono wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną w postaci załącznika, bowiem zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowią one załącznik jedynie do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odwołaniu K. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła błędne określenie granic terenu analizowanego poprzez zawężenie jego granic do obszaru o promieniu 100 m, brak wyczerpującej analizy stanu faktycznego działek sąsiednich, wadliwe ustalenie, że na terenie analizowanego obszaru występuje wyłącznie zabudowa o funkcji mieszkalnej, wadliwe przyjęcie, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na zmianę funkcji przedmiotowego budynku z mieszkalnej na medyczną – niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. poprzez przyjęcie, że wymogi określone tym przepisem nie zostały spełnione, naruszenie art. 61 ustawy poprzez oddalenie wniosku z uwagi na brak zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych dla inwestycji. Zarzuciła ponadto, że skarżona decyzja jest niekompletna z racji niezałączenia do niej wyników analizy zawierających część tekstową graficzną, naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak załączenia do decyzji wyników analizy terenu zawierającą część tekstową i graficzną. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że obszar analizowany powinien objąć cały teren Osiedla Z., które to osiedle tworzy urbanistyczną całość. W ocenie skarżącej, w granicach obszaru analizowanego powinny znaleźć się ulice P., K., Z., S., S., R., R., B. oraz W. Na ulicach tych, pod wskazanymi przez skarżącą numerami, jest prowadzona działalność usługowa, na dowód czego skarżąca przedłożyła 15 wydruków ze strony internetowej podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, Ponadto, w odległości około 100 m od nieruchomości przy ul. B. [...] zlokalizowana jest stacja paliw. Zdaniem skarżącej, wypowiadając się w kwestii zapewnienia miejsc parkingowych, organ wkroczył w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, brak zapewnienia miejsc parkingowych nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca podała, iż odpowiednia ilość miejsc do parkowania zostanie przez nią zapewniona, istnieje bowiem możliwość zorganizowania parkingów na działkach nr [...] i [...] ark. [...] obr. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w dniu 29 czerwca 2011 r. dokonał oględzin wymienionych w odwołaniu nieruchomości, na terenie których, zdaniem skarżącej, prowadzona jest działalność gospodarcza, w tym usługowa. Oględziny te potwierdziły, że jedynymi nieruchomościami zabudowanymi niezgodnie z ogólną koncepcją osiedla mieszkaniowego Osiedla Z. są nieruchomości będące własnością wnioskodawczyni, położone przy ul. B. [...] i [...]. Stwierdził, że w tej sytuacji nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Kolegium wskazało, iż organ I instancji nie mógł wziąć pod uwagę zabudowy sąsiedniej działki położonej pod nr 13, która zabudowana budynkiem, w którym siedzibę ma klinika M., integralnie powiązana z kliniką D. Zdaniem Kolegium, nie można również zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 61 poprzez oddalenie wniosku skarżącej z uwagi na brak zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych. Organ skonstatował, że wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałoby, że niepubliczny zakład opieki zdrowotnej ma zapewnione miejsca parkingowe. Za takie zapewnienie Kolegium nie uznało kopii umowy przechowania 4 samochodów na parkingu nr [...], który jest oddalony od kliniki o ok. 300 m. Nie są takimi miejscami postojowymi działki nr [...] i [...] albowiem działka nr [...] jest chodnikiem wzdłuż ul. B., na której nie można parkować samochodów, chociażby z uwagi na naruszenie w ten sposób § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Z kolei, działka nr [...] jest ul. S. Odnosząc się do zarzutu niezałączenia do decyzji wyników analizy w postaci załączników tekstowego i graficznego Kolegium uznało, że w tym zakresie stanowisko organu I instancji nie jest prawidłowe, jednakże oceniając całość przedłożonego materiału dowodowego uznać należało, że uchylenie zaskarżonej decyzji z tej przyczyny nie mogłoby prowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. B. wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła niezasadne przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo określił granice terenu analizowanego oraz dokonał wyczerpującej analizy stanu faktycznego działek sąsiednich. Nadto zarzuciła niezasadne przyjęcie, że na terenie analizowanego obszaru występuje wyłącznie zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Również niezasadnie, zdaniem skarżącej, przyjęto, że żadna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na zmianę funkcji budynku przy ulicy B. [...]z mieszkalnej na medyczną. Tak samo bezzasadnie przyjęto, że nie został naruszony art. 61 ust. 1 ustawy poprzez stwierdzenie, że wymogi określone tym przepisem nie zostały w tym przypadku spełnione. Niezasadnie przyjęto, że nie został naruszony art. 61 ustawy poprzez oddalenie wniosku z uwagi na brak zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych dla inwestycji. Skarżąca zarzuciła nadto, że pominięto położenie nieruchomości przy ulicy B. [...] w granicach opracowywanego planu miejscowego "Osiedle Z.", na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług podstawowych. Zarzuciła także utrzymanie w mocy decyzji niekompletnej. Uczestnicy postępowania S. K. i Z. K. wnieśli o oddalenie skargi, kwestionując rozmiar planowanej inwestycji. Wskazali, iż w istocie klinika już działa, jak również, że odbyła się już sprawa dotycząca kliniki skarżącej, która zlokalizowana jest pod numerem 13, sygn. akt II SA/Po 869/11. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Sąd stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Sąd pierwszej instancji rozpoczął wywód od podkreślenia, że art. 61 ust.1 pkt 1 wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaznaczył, że zasada ta dotyczy również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wskazał, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ",ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu, teren analizowany, zakreślony na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej, załączonej do części tekstowej analizy, spełnia wymogi § 3 tego rozporządzenia. Obszar analizowany wyznaczony został jako okręg o promieniu 100 m, a więc w odległości większej, aniżeli wymagana minimalna trzykrotna szerokość frontu tej działki, wynosząca 15 m. W granicach tak zakreślonego obszaru znalazła się część Osiedla Z., teren niezabudowany i niezainwestowany oraz ulica Szwajcarska wraz z terenem położonym po obu jej stronach. Z analizy wynika, że znajdujące się w tym obszarze zabudowania tworzą urbanistyczną całość i wkomponowują się w zabudowę mieszkaniową Osiedla Z. Załączona kopia mapy pozwala przy tym ocenić charakter tej części Osiedla Z. nie tylko w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, ale również w odniesieniu do zabudowy części osiedla Z., która stanowi bezpośrednie sąsiedztwo tego terenu. Z analizy wynika, że zabudowa tej części osiedla Z. jest jednorodna. Zlokalizowane są tam budynki mieszkalne jednorodzinne w zwartej zabudowie typu atrialnego, przy czym działka inwestora nr [...] zlokalizowana jest w kompleksie 8 działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi w zabudowie zwartej z wewnętrznymi atriami, który to kompleks ma kształt zamkniętego trójkąta równobocznego. Dojazd do tego kompleksu możliwy jest ulicą B., przebiegającą od ulicy K. obrzeżem tej części Osiedla Z., równolegle do ulicy S. Pozostałe budynki mieszkalne w obszarze analizowanym zgrupowane są w rzędach (przy ul. P., Z., K., S.) i mają charakter zabudowy atrialnej szeregowej. Taki sam charakter ma zabudowa poza granicami obszaru analizowanego - przy ulicach S., R., R. i W. Sąd ustalił ponadto, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, a funkcja usługowa o ile występuje, to tylko w takim rozmiarze, że nie zmienia charakteru istniejącej na danej działce zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Sądu, charakter zabudowy w kompleksie, w skład którego wchodzi zabudowana już działka nr [...], nie pozwala podzielić stanowiska skarżącej, iż odniesieniem dla tej zabudowy może być stacja paliw zlokalizowana przy ulicy S. Obszar w pasie drogowym tej ulicy, stanowiącej ważny element układu komunikacyjnego miasta Poznania, ma odmienny charakter, przez co słusznie nie został uwzględniany przy ocenie dopuszczalności przedmiotowej inwestycji. Sąd podzielił co do zasady stanowisko strony skarżącej, iż pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane w sposób zawężający. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczalna jest nowa zabudowa, jeżeli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przedmiotowa inwestycja od zabudowy analizowanej różni się funkcją, bowiem zmienia charakter budynku z mieszkalnego na usługowy – niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Taka funkcja budynku nie kontynuuje funkcji istniejącej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. B.) oraz zlokalizowanych w obszarze analizowanym, którego zabudowa tworzy urbanistyczną całość. Na terenie poddanym analizie nie występują budynki w zabudowie zwartej atrialnej, w całości przeznaczone pod usługi. Sąd uznał, że usługi medyczne świadczone w niepublicznym ośrodku zdrowia są usługami towarzyszącymi funkcji mieszkaniowej. Jednak inwestor zlokalizował usługi medyczne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, przeznaczając całą powierzchnię budynku na działce nr [...] na usługi. Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd odnotował, że jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy organy uznały sprzeczność inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie niespełnienia wymogu kontynuacji funkcji. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy nie był więc brak spełnienia wymogów w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla potrzeb kliniki. Sąd uznał za celowe wskazanie, że na mocy art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 66 ustawy, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Jednocześnie, zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepis ust. 2 tego przepisu stanowi, iż liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym, nie można podzielić argumentacji strony skarżącej o wkraczaniu w tym zakresie w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, według którego, obowiązkiem organu I instancji było załączenie do decyzji wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną. Powyższy obowiązek wynika bowiem z ratio legis przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu, nie miało jednakże w tym przypadku wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną złożyła K. B. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości. Na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, 7, art. 56 w związku z art. 64 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 ust. 2, 3, 4, 5 i § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: a) pominięciu przy ustaleniu funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu niektórych nieruchomości, zlokalizowanych na obszarze analizowanym, w tym nieruchomości działka nr [...], ark. [...], obręb C. (ul. S. [...]) – stacja paliw, działka nr [...], ark. [...], obręb C. – planowane centrum handlowe; b) uznanie, iż prawidłowe jest ograniczenie obszaru analizowanego jedynie do promienia 100 m; c) uznaniu, iż funkcja niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej jest sprzeczna z funkcją mieszkalną jednorodzinną – a w konsekwencji uznaniu, iż brak jest podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej (postępowanie legalizacyjne – istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę) przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], akr. [...], obręb C., położonej w P. przy ul. B. [...], 2) art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 ust. 2, 3, 4, 5 i § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia, § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz.690 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy uprawniony jest do badania, czy inwestycja posiada odpowiednią liczbę miejsc postojowych, podczas gdy organ ten jest uprawniony jedynie do określenia, jaką liczbą miejsc parkingowych winien zapewnić inwestor, a szczegółowe rozwiązania techniczne w tym względzie podlegają ocenie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: A. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 6, 7, art. 56 w związku z art. 64 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 ust. 2, 3, 4, 5 i § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia, § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo, że narusza ona przepisy prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w zarzutach naruszenia prawa materialnego, lecz oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględnienia, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył w/w przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji), B. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 6, 7, art. 56 w związku z art. 64 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 ust. 2, 3, 4, 5 i § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia, § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 7, 77 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo, że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego polegającym na: a) błędnym ustaleniu, iż w obszarze analizowanym zabudowa ma charakter zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej atrialnej, podczas, gdy w obszarze tym występują także obiekty o funkcji usługowej; b) błędnym ograniczeniu obszaru analizowanego jedynie do promienia 100 m i nieustaleniu, iż w pobliżu znajdują się inne obiekty o funkcjach związanych ze służbą zdrowia i obiekty te dostępne są z tej samej drogi publicznej; c) błędnym ustaleniu, iż ulica B. w P. jest drogą publiczną, podczas, gdy droga ta jest drogą wewnętrzną, a nieruchomość objęta wnioskiem dostępna jest z ulicy S. i ulicy K.; d) błędnym ustaleniu, iż inwestycja nie ma zapewnionych miejsc parkingowych – a w konsekwencji tych naruszeń uznaniu, iż brak jest podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej (postępowanie legalizacyjne – istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę), przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb C., położonej w P. przy ul. B. [...], które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył w/w przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji). Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1pkt 1 i 3, ust. 6, 7, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 ust. 2, 3, 4, 5 i § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że narusza ona przepisy prawa materialnego, w zakresie i w sposób wskazany w zarzutach naruszenia prawa materialnego, lecz oddalenie skargi, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od materialnej podstawy kasacji. Trafność tak sformułowanej podstawy kasacji zależy zaś od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornych zagadnień materialnoprawnych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 6, 7, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 ust. 2, 3, 4, 5 i § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7, 77 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W zarzucie tym wskazano pięć przejawów naruszenia powołanych przepisów procesowych, opisanych w punktach a), b) c) i e) – w wyliczeniu tym nie ma punktu d), a nadto w punkcie b) są dwa opisane dwa przejawy uchybień procesowych. Po pierwsze, wbrew twierdzeniu skarżącej, zawartemu w punkcie a), Sąd prawidłowo ustalił, że zabudowa w obszarze analizowanym ma charakter zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Występują obiekty o funkcji usługowej, ale jest to funkcja jedynie towarzysząca funkcji mieszkalnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił przyczyny, dla których nie podzielił stanowiska skarżącej w omawianej kwestii. Z uwagi na podnoszenie tego zarzutu w postępowaniu administracyjnym, w trakcie postępowania odwoławczego przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe, a jego ramach oględziny obszaru analizowanego. Sąd powołał się także na dokumentację, w tym fotograficzną. Ocena, że materiał dowodowy, co do charakteru zabudowy w obszarze analizowanym, został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, nie narusza więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Po drugie, podniesione w punkcie b) błędne ograniczenie obszaru analizowanego do promienia 100 metrów, nie jest zagadnieniem faktycznym, ale kwestią wykładni i zastosowania norm materialnych regulujących pojęcie tego obszaru. Z tego powodu zostanie to omówione w dalszej części uzasadnienia, zawierającej uwagi materialnoprawne. Sformułowany również w punkcie b) zarzut nieustalenia, że w pobliżu znajdują się inne obiekty o funkcjach związanych ze służbą zdrowia (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o szpital i hospicjum) jest obojętny z punktu widzenia prawa materialnego. Z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że kontynuacja funkcji jest badana w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Określenie "w pobliżu" nie jest pojęciem normatywnym, a jest zbyt nieprecyzyjne, aby mogło stanowić podstawę rozważań w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy na obszarze analizowanym. Po trzecie, odnośnie do zarzutu podniesionego w punkcie c), w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne jest, czy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Sąd pierwszej instancji wykazał, że takiej zabudowy, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie ma. Ustalenie, że dojazd do spornego budynku na działce nr [...], prowadzi przez ulicę B., przebiegającą od ulicy K., równolegle do ulicy S., było wystarczające z punktu widzenia przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 1 i nie było sprzeczne ze stanem rzeczywistym. Po czwarte, Sąd prawidłowo ustalił, że na terenie działki nr [...] inwestor nie zapewnia miejsc parkingowych. To zaś, że takiego zapewnienia nie stanowią miejsca uzyskane przez inwestora w drodze umowy cywilnoprawnej, poza działką będąca przedmiotem sprawy, jest zagadnieniem oceny faktów. Stan faktyczny w zakresie dysponowania przez skarżącą miejscami uzyskanymi na podstawie umowy, nie był przez organy i Sąd kwestionowany. Natomiast ocena, czy inwestycja ma zapewnione miejsca parkingowe, jest zagadnieniem z dziedziny stosowania prawa. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 12 do art. 183) . Jako pierwszy zarzut materialny skarżąca podała błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 6 i ust. 7, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 ust. 2, 3, 4, 5, § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnosząca kasację wskazała trzy zachowania świadczące o powyższych naruszeniach, nie przyporządkowując tych zachowań do jednego ze sposobów naruszenia polegających na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu i nie wskazując, do którego z wymienionych przepisów ustawy i rozporządzenia odnoszą się zachowania Sądu. Możliwe jest jednak, uwzględniając również wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej, poddanie podniesionych okoliczności (przejawów) analizie, która pozwoli na ocenę trafności twierdzeń wnoszącej kasację w poszczególnych kwestiach poruszonych w pierwszym zarzucie materialnej podstawy kasacji. Przejawem naruszenia prawa materialnego było, zdaniem wnoszącej kasację, pominięcie przy ustalaniu funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie analizowanym, niektórych nieruchomości. Zarzut ten odnieść można do przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można tego zarzutu opisywać jako błędnej wykładni tych przepisów, skoro wykładnia dotyczy przesłanek abstrakcyjnych. Bezzasadny jest natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania. Nieruchomość zabudowana stacją paliwową nie została w rozważaniach pominięta. Sąd pierwszej instancji wskazał na okoliczności, dla których przyjął, że nieruchomość ta nie stanowi odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. O niewłaściwym zastosowaniu przepisów regulujących wymagania dotyczące nowej zabudowy nie świadczy także pominięcie zabudowy dopiero planowanej. Przepis art. 61 usty. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako punkt odniesienia, wskazuje nieruchomości już zabudowane. Wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał i zastosował przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl tego przepisu, granica obszaru analizowanego powinna być wyznaczona w odległości nie mniejszej, niż 50 metrów. Skoro szerokość frontu działki wynosi 15 metrów, to wyznaczenie granicy w odległości 100 metrów, z uwzględnieniem zastrzeżenia o minimalnej odległości, nie stanowiło naruszenia prawa. Odnotować trzeba, że zagadnienie to zostało szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niczym nieuzasadniona jest zgłoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej teza, według której promień analizowanego obszaru powinien wynosić 250 metrów. Zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia jest ocena Sądu pierwszej instancji, według której, funkcja zakładu opieki zdrowotnej realizowana przez cały budynek jest sprzeczna z funkcją mieszkalną. Sąd pierwszej instancji, nawiązując do kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, trafnie uznał, że możliwa byłaby jedynie towarzysząca funkcji mieszkalnej funkcja usługowa. Uwzględniając bezzasadność omówionych zarzutów związanych z kontynuacją funkcji, stwierdzić należy, że brak było podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, położonego na działce nr [...], ark. [...], obręb C., przy ulicy B. [...] w P. Niezależnie od treści sformułowanych zarzutów, odnoszących się do funkcji zabudowy na obszarze analizowanym, zauważyć można, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył pozostałych, wymienionych w omawianej podstawie kasacji, przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co do których skarżąca nie podała w podstawie kasacji sposobu naruszenia i jego opisu. Z uwagi na powołanie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym o fundamentalnym prawie do zagospodarowania terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny, skonstatować trzeba, że zgodnie z tym przepisem, zagospodarowanie musi być zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zaś możliwe w warunkach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmowa ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie narusza więc art. 6 ust. 2 pkt 1. Nie ma więc podstaw do podzielenia trafności zarzutów naruszenia przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Wnosząca kasację powołała jeszcze w materialnej podstawie skargi kasacyjnej przepisy § 9 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie podała jednak ani w podstawie kasacji, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało naruszenie tych przepisów. Można zatem jedynie przypomnieć, że w ocenie Sądu pierwszej instancji, uchybienie procesowe polegające na niedołączeniu do decyzji wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną, nie miało wpływu na wynik sprawy. W takiej sytuacji nie jest możliwe odniesienie przez Naczelny Sąd Administracyjny się do omawianego zarzutu jako uchybienia materialnoprawnego. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 ust. 2, 3, 4, 5, § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy uprawniony jest do badania, czy inwestycja posiada odpowiednia liczbę miejsc postojowych, podczas gdy organ ten uprawniony jest jedynie do określenia, jaką liczbę miejsc parkingowych winien zapewnić inwestor, a szczegółowe rozwiązania techniczne w tym względzie podlegają ocenie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, powołując przepisy art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 (Sąd podał błędnie art. 66) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że ustalenie wymaganej ilości miejsc parkingowych powinno nastąpić już w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu (patrz: wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nadto, gramatyczna i celowościowa wykładnia przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prowadzi do wniosku, że miejsca parkingowe muszą być urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym inwestycja ma być realizowana (patrz: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1498/06, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.