II GW 1/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Gospodarki a Marszałkiem Województwa Ł. w przedmiocie pisemnej interpretacji zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – co do obowiązku poniesienia przez przedsiębiorcę opłaty z tytułu wydania zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi: 1. o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo, 2. o zawartości powyżej 4,5, % do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa postanawia: 1. wskazać Marszałka Województwa Ł. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy; 2. oddalić wniosek Ministra Gospodarki o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Gospodarki wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Ł. a Ministrem Gospodarki przez wskazanie Marszałka Województwa Ł. jako organu właściwego do wydania – na wniosek przedsiębiorcy S. Sp. z o.o. z siedzibą P. T. – pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z których wynika obowiązek poniesienia przez przedsiębiorcę opłaty z tytułu wydania zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi: 1) o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo; 2) o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa. Spór zaistniał na tle następującego stanu faktycznego. Przedsiębiorca S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. T. (dalej: S. lub Spółka) złożył [...] lipca 2011 r. w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o wydanie pisemnej interpretacji zasad prawidłowego obliczania wartości sprzedaży napojów alkoholowych w ramach już posiadanych zezwoleń, w przypadku jednoczesnego obrotu napojami alkoholowymi o zawartości do 18% alkoholu, piwem oraz napojami piwnymi aromatyzowanymi, w których zawartość alkoholu przewyższa 4,5 %. W związku z brzmieniem art. 92 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi kwestia ta będzie miała istotne znaczenie przy prawidłowym obliczeniu wysokości opłaty od zezwoleń, o które Spółka zamierza wnioskować do Marszałka Województwa Ł. w 2013 r. Marszałek Województwa Ł. pismem z [...] sierpnia 2011 r. przekazał Ministrowi Gospodarki – według właściwości – wniosek S. o wydanie pisemnej interpretacji art. 92 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z którego wynika sposób obliczania przez przedsiębiorcę opłaty z tytułu wydania zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi: 1) o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo; 2) o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa. W piśmie z 7 listopada 2011 r. Marszałek Województwa Ł. uzasadnił przekazanie sprawy do Ministra Gospodarki, wskazując, że problem przedstawiony przez Spółkę dotyczy w istocie klasyfikacji wyrobu zawierającego mieszaninę piwa z napojami bezalkoholowymi. Zdaniem Marszałka, fakt ten przesądza o właściwości w sprawie Ministra Gospodarki jako organu, który kształtuje warunki podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Minister Gospodarki nie uznał się za właściwy w tej sprawie, stwierdzając, że problem dotyczy zasad prawidłowego obliczania wysokości opłat za zezwolenia wydawane przez Marszałka Województwa Ł., który – jako organ, na rachunek którego takie opłaty są wnoszone – ma obowiązek interpretować przepisy dotyczące ich obliczania. Zdaniem Ministra wynika to nie tylko z zasad dyscypliny finansów jednostek samorządu terytorialnego (kontrola wpływów do budżetu), ale także z art. 261 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nakładającego na organy obowiązek ustalenia, czy opłaty stanowiące koszty postępowania zostały należycie uiszczone. W opinii Ministra Gospodarki to Marszałek Województwa Ł., będący organem właściwym do wydania zezwoleń ze względu na siedzibę przedsiębiorcy i przedmiot sporu, ma obowiązek przedstawić mu pisemną interpretację wszelkich zasad dotyczących obliczania wysokości opłat, które zostaną pobrane za te zezwolenia. Obowiązek ten wynika wprost z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Marszałek Województwa Ł. pismem z [...] lutego 2012 r. złożył odpowiedź na wniosek Ministra Gospodarki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Podkreślił, że pierwotnym i podstawowym zagadnieniem w złożonym przez Spółkę wniosku o wydanie interpretacji jest sprawa klasyfikacji wyrobu zawierającego mieszaninę piwa z napojami bezalkoholowymi, w którym rzeczywista objętościowa moc alkoholu przekracza zarówno 0,5 % objętości, jak i 4,5% – tzw. napoju piwnego aromatyzowanego dokonana – na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Marszałek stwierdził, że nie ma on podstawy prawnej do określania tego, czy napój piwny aromatyzowany produkowany przez spółkę jest piwem; podstawę prawną do wydania interpretacji w tej sprawie przez Ministra Gospodarki stanowi natomiast art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) stanowiący, że do ministra właściwego do spraw gospodarki należą sprawy kształtowania warunków podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowy wniosek został złożony w trybie art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Art. 10 w ust. 1 stanowi, że przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 10 przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Należy dodać, że definicję użytego w art. 10 ust. 1 terminu "właściwy organ" zawiera art. 5 pkt 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiąc, że jest to właściwy w sprawach podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej organ administracji publicznej, samorządu zawodowego oraz inny organ władzy publicznej. Z zestawienia tych przepisów wynika, że zakres i przedmiot sprawy administracyjnej o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa, prowadzonej w trybie art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, konstytuuje treść wniosku wszczynającego to postępowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczy problem, który przyczynił się do powstania sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Ł. a Ministrem Gospodarki polega na tym, że Marszałek Województwa Ł. wadliwie odczytał treść złożonego przez przedsiębiorcę (S. Sp. z o.o.) wniosku o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa, przyjmując, że dotyczy on w istocie "klasyfikacji wyrobu zawierającego mieszaninę piwa z napojami bezalkoholowymi" w ujęciu bardzo ogólnym, a nie konkretnych posiadanych już przez Spółkę dwóch rodzajów zezwoleń (notabene wydanych przez Marszałka Województwa Ł., które, jak zaznaczono we wniosku, "obowiązują do 12 lutego 2013 roku") oraz przyszłych opłat za wydanie kolejnych tego rodzaju zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi: 1) o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo; 2) o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa. Co prawda, w treści wniosku rzeczywiście znalazło się stwierdzenie, że "...kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty ma zakwalifikowanie "napoju piwnego aromatyzowanego" ... na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi...", jednakże nie ulega wątpliwości, że był to wniosek o wydanie pisemnej interpretacji zasad prawidłowego obliczania wartości sprzedaży napojów alkoholowych w ramach już posiadanych zezwoleń, w przypadku jednoczesnego obrotu napojami alkoholowymi o zawartości do 18% alkoholu, piwem oraz napojami piwnymi aromatyzowanymi, w których zawartość alkoholu przewyższa 4,5 %, który został wniesiony przez S. Sp. z o.o. w wyraźnym powiązaniu z (przytoczoną we wniosku) treścią przepisów art. 92 ust. 3 i ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (które dotyczą opłat za wydanie zezwoleń, o których mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2). Art. 91 ust. 1 ustawy stanowi, że "zezwolenia, o których mowa w art. 9 ust. 1 i 2, wydaje się oddzielnie na obrót hurtowy następującymi rodzajami napojów alkoholowych: 1) o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo; 2) o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa; 3) o zawartości powyżej 18 % alkoholu". Z treści przedmiotowego wniosku jasno wynika, że nie dotyczył on tych zezwoleń, o których mowa w art. 91 ust. 1 pkt 3, tj. napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % alkoholu – co do których organem właściwym byłby minister do spraw gospodarki (art. 9 ust. 1), ale tych, o których mowa w art. 9 1 ust. 1 pkt 1 i 2 – co do których właściwym jest marszałek województwa. Należy zauważyć, że kwestie te w sposób dość jednoznaczny regulują przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy, obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18 % alkoholu może być prowadzony tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw gospodarki, natomiast obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości do 18 % alkoholu może być prowadzony tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez marszałka województwa (art. 9 ust. 2). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organem właściwym do rozpoznania złożonego przez S. Sp. z o.o. wniosku o wydanie pisemnej interpretacji zasad prawidłowego obliczania wartości sprzedaży napojów alkoholowych w ramach już posiadanych zezwoleń jest Marszałek Województwa Ł.. Dlatego też, stosownie do przepisów art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 5 pkt 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w zw. z art. art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 2 i art. 92 ust. 3 i ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd oddalił wniosek pełnomocnika Ministra Gospodarki o zasądzenia kosztów postępowania, albowiem brak jest podstawy prawnej do zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowaniu w postępowaniu wnioskowym. Przepis art. 199 p.p.s.a. statuuje zasadę, zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie. Zgodnie z powyższym strona nie ma prawa domagać się ich zwrotu od innej strony, za wyjątkiem sytuacji, gdy konkretny przepis prawa stanowi inaczej. W dyspozycji art. 209 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu o którym mowa w art. 201, 203 i 204. Zatem, z powyższego wynika, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach kończących postępowanie, niż wskazane w tym przepisie. Poza tym brak jest również podstaw do zastosowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego odpowiednio art. 200 p.p.s.a., albowiem przepis ten dotyczy zwrotu kosztów poniesionych przez stronę "do celowego dochodzenia praw". Natomiast wniosek organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma na celu rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego i wyznaczenie właściwego organu (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OW 69/10, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2010, str. 510-511). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.