II SA/Wa 465/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania D.M., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie przyjęcia D.M. na aplikację [...] w 2010 r. Organ wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie w następującym stanie faktycznym. Otóż, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, działając na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz art. 104 § 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, odmówił przyjęcia D.M. na aplikację [...], która rozpocznie się w dniu [...] listopada 2010 r. Organ wskazał, że o przyjęciu na aplikację [...] decyduje miejsce kandydata na liście kwalifikacyjnej przy uwzględnieniu limitu miejsc na aplikacji. Zarządzeniem z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację [...] w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 12) Minister Sprawiedliwości wyznaczył limit 300 miejsc na tej aplikacji. Tymczasem D.M. otrzymał z pierwszego etapu konkursu na aplikację – testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa [...] pkt, a z drugiego – pracy pisemnej – [...] pkt, a zatem łącznie z obu etapów konkursu otrzymał [...] pkt i znalazł się na [...] pozycji listy kwalifikacyjnej. Od powyższej decyzji D.M. złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o przyjęciu na aplikację [...]. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja została podjęta przy przyjęciu punktacji dokonanej przez członków Komisji. Punktacja ta pozostaje zaś w oczywistej sprzeczności z przyjętymi przez Komisję Konkursową kryteriami. Otóż po pierwsze, w uzasadnieniu oceny kazusu z prawa karnego założono przyznanie przez każdego z oceniających jednego punktu za "dostrzeżenie nieorzeczenia obligatoryjnego przepadku podrobionych pieniędzy". Pomimo jednoznacznego wyartykułowania w tekście jego pracy sformułowania "Sąd zaniechał orzeczenia przepadku stosownie do postanowień art. 316 kk" należny punkt przyznany został jedynie przez jednego członka Komisji. W ocenie odwołującego, przy tak jasno sformułowanym kryterium nie sposób zaaprobować rozbieżności w ocenie zadania zaprezentowanego przez członków Komisji. Po drugie, w uzasadnieniu oceny kazusu z prawa karnego założono przyznanie do 2 punktów przez każdego oceniającego za "zwrócenie uwagi na brak niektórych znamion przestępstwa w opisie czynu dot. oszustwa (art. 286 § 1 kk), zakwestionowanie przyjętej kwalifikacji z art. 310 § 1 kk, art. 312 kk". Pomimo zakwestionowania przez stronę żądanej kwalifikacji - dot. art. 310 § 1 kk i art. 312 kk nie przyznano za uwzględnienie powyższego nawet po 1 punkcie. Po trzecie, odwołujący wskazał, że w pkt [...] uzasadnienia oceny kazusu z prawa karnego przewidziano przyznanie punktacji za "poprawność językową, prawniczą". Jednak za ten składnik pracy nie został przyznany żaden punkt mimo, iż wykonując zadanie z prawa karnego posługiwał się terminologią prawniczą oraz poprawnie językowo przedstawiał argumenty. Po czwarte, w uzasadnieniu oceny zadania z prawa karnego członek Komisji Konkursowej zawarł sformułowanie: "Wprawdzie autor pracy dobrze wskazał sąd rejonowy jako właściwy, ale w dalszej części pracy stanowczo zmienił swoje stanowisko. Dowodzi to braku rozeznania co do właściwości sądu". Powyższe znalazło przy tym wyraz w dokonanej ocenie, przy czym początkowo przyznano dwa punkty za dokonanie analizy problemu – w konsekwencji jednak zmieniono punktację na niekorzyść strony. W ocenie D.M. uważna analiza treści jego pracy, w tym powołanych wszystkich przepisów dotyczących omawianego zagadnienia przemawia za przyjęciem, iż potrafi prawidłowo określić właściwości sądu. Powyższy zarzut odnieść należy również do stanowiska zaprezentowanego przez drugiego członka Komisji Konkursowej, który ocenił zaprezentowaną argumentację w ten sposób, że nie przyznał za nią żadnego punktu. Po piąte, odwołujący podniósł, że w punkcie [...] uzasadnienia oceny z prawa publicznego "wskazanie konieczności rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu (kwestia zachowania terminu)" zadanie zostało ocenione w sposób odmienny przez oceniających je członków Komisji Konkursowej. Jeden z oceniających nie zauważył wszystkich zawartych w pracy sformułowań odnoszących się do udzielenia odpowiedzi na powyższe zagadnienie – co też determinowało kolejny ubytek punktowy. Po szóste, strona zakwestionowała również brak przyznania punktu wobec ustalenia właściwej odpowiedzi na pytanie testowe nr [...], które sformułowane zostało następująco: [...]. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, przepisy porządkowe może wydawać: a) przewodniczący rady gminy b) wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta c) rada gminy lub wójt d) tylko rada gminy. Klucz odpowiedzi jako prawidłową określa odpowiedź "b", podczas gdy analiza treści przepisów art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wyklucza odpowiedź "b" z grona prawidłowych. Stosownie bowiem do postanowień art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym "rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Natomiast zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia". Biorąc pod uwagę powyższą kwestię D.M. podkreślił, że brak jest jakichkolwiek wątpliwości, iż wskazana przez niego odpowiedź "c" jest prawidłowa. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że tryb i zasady naboru na aplikację [...] regulują przepisy ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej (Dz. U. Nr 67, poz. 566). Zgodnie z powołanymi przepisami oceny każdej pracy pisemnej dokonują, niezależnie od siebie, dwaj członkowie komisji konkursowej. Każdy z nich wystawia ocenę w systemie punktowym, przy zastosowaniu skali od 0 do 25 punktów za każde zadanie i sporządza pisemne uzasadnienie oceny, które dołącza się do protokołu z posiedzenia komisji. Liczba punktów przyznanych kandydatowi za pracę pisemną jest średnią ocen wystawionych przez obu członków komisji konkursowej (§ 18 ust. 1 rozporządzenia). Komisja konkursowa po zakończeniu konkursu ustala listę kwalifikacyjną kandydatów na aplikantów aplikacji [...] (z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego kandydata i liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na tej liście). O kolejności na liście kwalifikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez kandydatów z obu etapów konkursu. Kolejnym etapem postępowania jest ustalenie przez Dyrektora Krajowej Szkoły, na podstawie listy kwalifikacyjnej ustalonej przez komisję konkursową, listy kandydatów zakwalifikowanych na aplikację [...]. Na liście tej kandydaci są umieszczeni według kolejności miejsc zajmowanych na liście kwalifikacyjnej, w liczbie odpowiadającej limitowi przyjęć na aplikację [...] wyznaczonemu w danym roku. Po przeprowadzeniu czynności określonych w art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację [...] (art. 23 ust. 1 ustawy). Dalej organ stwierdził, odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego oraz powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 241/10, że zarówno Dyrektor Krajowej Szkoły, jak i Minister Sprawiedliwości nie zostali upoważnieni przez ustawodawcę do merytorycznej oceny prac. Nie mogą zatem kontrolować sposobu oceny prac pisemnych. Komisja konkursowa jako niezależne ciało powołane przez Ministra Sprawiedliwości na czas przeprowadzenia konkursu, składające się z wybitnych prawników, specjalistów z poszczególnych dziedzin prawa jest jedynym i wyłącznym podmiotem uprawnionym do merytorycznej oceny prac osób ubiegających się o przyjęcie na aplikację [...]. Przepisy rozdziału 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz powołanego rozporządzenia wskazują na takie ukształtowanie naboru, aby zagwarantować kandydatom jak najwyższy profesjonalizm przygotowania i przeprowadzenia egzaminu przez organ niezależny od władzy publicznej oraz to, że będą oceniani wedle posiadanej wiedzy. W dalszej części uzasadnienia Minister Sprawiedliwości wskazał, że Komisja Konkursowa ustaliła wynik dla pracy pisemnej D.M. na [...] punktu: [...] punktów z testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa i [...] punktu z pracy pisemnej. Po rozkodowaniu prac Komisja ustaliła listę kandydatów według liczby punktów uzyskanych przez nich z testu. Analiza akt naboru D.M. wskazuje, że ustalona przez komisję liczba punktów uzyskanych przez skarżącego została prawidłowo podliczona. Tymczasem zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację ogólną w 2010 r. wyznaczony został limit 300 miejsc. Uzyskany przez skarżącego wynik spowodował umieszczenie go na [...] pozycji listy kwalifikacyjnej. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego, Dyrektor Krajowej Szkoły podjął prawidłową decyzję odmawiając przyjęcia skarżącego na aplikację [...] w 2010 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pomimo, iż w toku postępowania odwoławczego mogą być poprawiane błędy rachunkowe oraz weryfikowana zgodność formalna ocen komisji z kluczem rozwiązań i kryteriami oceny pracy pisemnej zarówno Dyrektor Krajowej Szkoły, jak i Minister Sprawiedliwości pozostali obojętni na szczegółowo wskazane przez niego elementy wymagające sprostowania bądź właściwego przyporządkowania do ustalonego klucza rozwiązań. Wskazał, że obecnie brakuje mu zaledwie [...] punktu, by znaleźć miejsce na liście kandydatów zakwalifikowanych na aplikację, przy czym wyeliminowanie większości uchybień w żaden sposób nie wiąże się z merytoryczną oceną pracy przez członków komisji, lecz wymaga jedynie właściwego przyporządkowania udzielonych odpowiedzi do szczegółowo ustalonego klucza rozwiązań. Skarżący wskazał ponadto, że twierdzenia zawarte w kwestionowanej decyzji stanowią wypaczenie treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 241/10, na które to orzeczenie autor decyzji bardzo wybiórczo się powołuje, bowiem uzasadnienie wskazanego wyroku zawiera dalszą argumentację odnoszącą się do treści art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, z którego wynika, że Minister Sprawiedliwości sprawuje ogólny nadzór nad przebiegiem postępowania w sprawie naboru na aplikację. Dalej wskazano, że pojęcie nadzoru obejmuje kontrolę (i związane z nią środki) oraz środki umożliwiające korygowanie działalności. W tej sytuacji wyartykułowano w konsekwencji, iż w toku postępowania odwoławczego mogą być poprawiane błędy rachunkowe oraz weryfikowana zgodność formalna ocen komisji z kluczem rozwiązań i kryteriami oceny pracy pisemnej. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja zredagowana została więc z naruszeniem obowiązujących przepisów oraz w zupełnym oderwaniu od argumentów przedstawionych w odwołaniu. Pozostałe kwestie przedstawione w decyzji nie odnoszą się do meritum sprawy, mając charakter drugorzędny. Podniósł, że został faktycznie pozbawiony prawa do kwestionowania wyniku egzaminu ustalonego przez komisję konkursową z uzasadnieniem, iż ewentualne błędy komisji są w zasadzie nieusuwalne. Analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż naruszone zostały fundamentalne zasady postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na uwadze powyższe kryteria, skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż wedle treści art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po zakończeniu fazy wstępnej polegającej na prawidłowości złożonego odwołania, organ odwoławczy przystępuje do postępowania wyjaśniającego – rozpoznawczego. Na tym etapie postępowania, przy zachowaniu zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, rozpatrywana jest ponownie sprawa administracyjna zakończona decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu tym organ odwoławczy dokonuje weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, jak również wykorzystanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Dokonując weryfikacji organ odwoławczy powinien zbadać zarzuty strony, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do nich, szczególnie jeśli zarzuty dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji administracyjnej ma ogromne znaczenie z punktu widzenia opisanej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Zasada ta stanowi, że organy administracji powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zasada ta powinna być realizowana we wszystkich stadiach postępowania tak, aby strona rozumiała przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kieruje się organ wykonując lub odmawiając wykonania określonych czynności. Najważniejszym przejawem tej zasady jest obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej. Dzięki dobremu uzasadnieniu strona wie, na jakich dowodach oparł się organ, dlaczego nie dał wiary innym dowodom, jakie przepisy i dlaczego zastosował. Takie uzasadnienie ma skłonić stronę do współdziałania z organem administracji w celu wykonania decyzji, nawet wtedy, gdy jest ona niekorzystna dla strony. Nadto należy podkreślić, że "treść uzasadnienia ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia w przypadku jej zaskarżenia kontrolę polegającą na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy tę normę prawidłowo zinterpretował" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA 1221/06, opublikowany w ZNSA Nr 3 (18)/2008 s. 143). Uzasadnienie powinno wyjaśniać zatem wszystkie okoliczności sprawy i podniesione zarzuty. Braki w uzasadnieniu powodują, iż nie można określić przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż w swoim odwołaniu z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący podniósł dwa rodzaje zarzutów: • zarzuty odnoszące się do sposobu oceny rozwiązania przez niego kazusów w pracy pisemnej (pkt I – III odwołania), • zarzuty dotyczące braku przyznania punktu mimo zaznaczenia przez niego prawidłowej odpowiedzi w teście. W decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Sprawiedliwości odnosi się jedynie do zarzutów dotyczących sposobu rozwiązania przez skarżącego kazusów. Stanowisko to jest prawidłowe, bowiem jak słusznie zauważył organ II instancji ustawodawca w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego tak skonstruował sposób merytorycznej oceny prac osób ubiegających się o przyjęcie na aplikację [...], aby wykluczyć pozamerytoryczny wpływ czynnika administracyjnego, jakim jest Minister Sprawiedliwości na sposób oceny prac przez wybitnych specjalistów z gałęzi prawa, będących podstawą kazusów. W tym wypadku Minister Sprawiedliwości może jedynie badać w toku postępowania odwoławczego, czy w toku oceny prac nie popełniono błędów rachunkowych oraz weryfikować zgodność formalną ocen komisji z kluczem rozwiązań i kryteriami oceny pracy pisemnej. Niemniej jednak skarżący w pkt IV odwołania postawił konkretny zarzut dotyczący niezaliczenia mu w teście pisemnym prawidłowej odpowiedzi. Zdaniem D.M. w świetle art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) odpowiedź, którą zaznaczył w teście jest prawidłowa. Tymczasem z klucza zaznaczonego w teście wynika, że komisja uznała za prawidłową inną odpowiedź. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej części odwołania skarżącego i jak wynika z treści zaskarżonej decyzji nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Takie działanie Ministra Sprawiedliwości powoduje, iż została złamana wspomniana już i wyrażona w art. 11 kpa zasada prawdy materialnej, jak i wskazana w art. 7 kpa zasada wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zatem badając ponownie sprawę, organ powinien odnieść się do wskazanego zarzutu skarżącego dotyczącego niezaliczenia mu w teście pisemnym prawidłowej odpowiedzi oraz dokonać ustaleń w zakresie możliwości poddania kontroli organu odwoławczego oceny pracy D.M. w części dotyczącej przedmiotowego zarzutu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.