II SA/Kr 1211/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2011 r., znak: WS.VI.AP.7534-1-52-11 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] Starosta K. orzekł w punkcie 1 decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz: L.T. s. W. i W. , K.T. s. W. i W. , S.T. s. W. i W. , U.T. s. W. i W. , M.T. s. W. i W. , M.T. c. P. i J. , M.S. c. W. i M. , A.K. c. W. i M. J.G. c. W. i W. , U.W. c. W. i W. , K.P. c. W. i W. , H.R. c. S. i Z. , J.R. s. J. i H. , H.K. c. J. i H. , M.J. c. J. i H. , M.W. c. J. i H. , K. T. c. S.M. M.T. c. Z. i K. , P.T. s. Z. i K. , E.T. c. E. i K. , D.T. –K. c. E. i E. , J.R. c. J. i A. , B.R. c. J. i J. , J.R. s. J. i J. oraz K. R. s. J w wysokości 285 874,00 zł za udział wynoszący 1/2 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1590 ha, powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...], m. K. objętej w dniu 31 grudnia 1998 r. księgą wieczystą [...] zajętą pod drogę gminną - ulicę [...] w K. , której własność nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa Gmina K. , na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] września 2009 r. znak [...]. W punkcie 2 orzeczono o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 decyzji na rzecz: J.R. w wysokości 23 822,84 zł, za udział wynoszący 1/24 części, B.R. w wysokości 23 822,84 zł, za udział wynoszący 1/24 części, J.R. w wysokości 23 822,84 zł, za udział wynoszący 1/24 części, K.R. w wysokości 23 822,84 zł za udział wynoszący 1/24 części, H.R. w wysokości 11 911,43 zł za udział wynoszący 1/48 części, E.T. w wysokości 11 911,43 zł, za udział wynoszący 1/48 części, D.T.-K. w wysokości 11 911,43 zł za udział wynoszący1/48 części, L.T. w wysokości 10 587,93 zł za udział wynoszący 1/54 części, K.T. w wysokości 10 587,92 zł za udział wynoszący 1/54 części, S.T. w wysokości 10 587,92 zł za udział wynoszący 1/54 części, S.T. w wysokości 10587,92 zł za udział wynoszący 1/54 części, M.T. w wysokości 10587,92 zł za udział wynoszący 1/54 części, J.G. w wysokości 10 587,92 zł za udział wynoszący 1/54 części, U.W. w wysokości 10 587,92 zł za udział wynoszący 1/54 części, K.P. w wysokości 10587,92 zł za udział wynoszący 1/54 części, J.R. w wysokości 8 933,56 zł za udział wynoszący 1/64 części, H.K. w wysokości 8 933,56 zł za udział wynoszący 1/64 części, M.J. w wysokości 8 933,56 zł za udział wynoszący 1/64 części, M.W. w wysokości 8 933,56 zł za udział wynoszący 1/64 części, K.T. w wysokości 7 940,94 zł za udział wynoszący 1/72 części, M.T. w wysokości 7 940,94 zł za udział wynoszący 1/72 części, P.T. w wysokości 7 940,94 zł, za udział wynoszący 1/72 części, M.T. w wysokości 3529,31 zł za udział wynoszący 1/162 części, M.S. w wysokości 3 529,31 zł za udział wynoszący 1/162 części, A.K. w wysokości 3 529,31 zł za udział wynoszący 1/162 części. W punkcie 3 decyzji orzeczono, że do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina K. , reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. , a w punkcie 4, że zaplata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. W punkcie 5 decyzji orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz: C.S. D. c. J. i M. za udział wynoszący 1/18 części, M.D. c. J. i F. , za udział wynoszący 1/18 części oraz Z.P. s. M. i F. , za udział wynoszący 1/6 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1590 ha, powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...], m. K. , zajętej pod drogę gminną, ulicę [...] w K. , zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...] września 2009 r. znak [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie ustalono, że wnioski L.T. ,U.W. , K.P. K.T. U.T. W.T. J.G. M.T. , M.T. L.T. B.R. K.R. J.R. K.T. H.K. oraz H.R. , , działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.W. i M.J. , zostały złożone w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, tj. pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. Natomiast wnioski: Z.P. oraz M.D. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik C.S.-D. nie zostały złożone we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina K. , nabyła z mocy prawa, własność przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 1 lutego 2010 r. Następnie organ wskazał na regulację art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zaznaczając, że przejście własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, następuje za odszkodowaniem dla byłych właścicieli, ustalonym na wniosek byłego właściciela z zastrzeżeniem jednak, że wniosek ten został złożony w okresie pięciu lat począwszy od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Ustawodawca w ust. 4 art. 73 wyżej powołanej ustawy ustalił zatem ściśle termin, w jakim wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania należy wnieść do właściwego organu. Złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę po terminie, tj. po 31 grudnia 2005 r. ma ten skutek, że roszczenie wygasa. Upływ terminu powoduje więc utratę przez właściciela nieruchomości prawa do żądania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i to niezależnie od przyczyn uchybienia. Z dokonanych w przedmiotowej sprawie ustaleń wynika, że C.S.-D., M.D. oraz Z.P. , nie złożyli we wskazanym przez ustawodawcę terminie, wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość. Natomiast z wniosków złożonych przez pozostałych uczestników postępowania nie wynika, że osoby te występowały również w imieniu C.S.-D. , M.D. oraz Z.P. . Oświadczenie dołączone do akt sprawy przez Z.P. w dniu 20 kwietnia 2009 r. a następnie sprecyzowane w dniu 28 kwietnia 2009 r. nie wywołuje skutków prawnych w postaci ustalenia i wypłaty odszkodowania. Podobnie skutków prawnych nie wywołuje również wniosek złożony przez M.D. , działającą również w imieniu C.S.-D. w dniu 8 sierpnia 2010 r. Oświadczenia dołączone do akt sprawy po 31 grudnia 2005 r. nie mogą zostać uznane za złożone w wskazanym przez ustawodawcę terminie i nie wywołują skutków prawnych. Organ podkreślił, że złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w terminie wskazanym przez ustawodawcę, przez osobę będącą właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. jest przesłanką, od zaistnienia której, zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. Brak spełnienia tej przesłanki powoduje niemożność ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skoro zatem wnioski Z. P i M.D. działającej również w imieniu C.S.-D. , za przedmiotową nieruchomość nie zostały złożone w terminie, należało orzec o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi w myśl art. 73 ust. 5 ustawy wartość nieruchomości wg stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy w dniu 8 grudnia 2010 r. sporządził operat szacunkowy, którym objął wycenę przedmiotowej nieruchomości. Do sporządzenia wyceny zastosował § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Cenę rynkową 1 m2 gruntu ustalił stosując podejście porównawcze z zastosowaniem metody porównywania parami, w wyniku czego ustalił, wartość 1 m2 na kwotę 359,59 zł Otrzymana kwota mieści się w zakresie ceny gruntów przyjętych do porównania (cena min. - 249,17 zł/m2 - cena max. - 474,93 zł/m2). Poprzez zastosowanie podejścia porównawczego z zastosowaniem metody porównywania parami, rzeczoznawca majątkowy określił wartość wyżej wymienionej nieruchomości na kwotę 571 748,00 zł natomiast udział wnioskodawców wynosi 1A części, co daje kwotę 285 874,00 zł. Wartość nieruchomości ustalona została według jej stanu z dnia 29 października 1998 r. (tj. dnia wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) oraz cen bieżących, bez uwzględnienia nakładów dokonanych po utracie przez osoby uprawnione prawa władania gruntem. Operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego jak również standardami zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania złożyli M.D. , C.S.-D. oraz J.D. zarzucając naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez przyjęcie, że roszczenie o wypłatę odszkodowania wygasło oraz naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę wypłaty odszkodowania, w przypadku kiedy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości. Odwołujący wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji i wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i jego wypłatę, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu podniesiono, że M.D. składała dwa wnioski odszkodowanie. Pierwszy z nich wpłynął w terminie, drugi złożony został 8 sierpnia 2010 roku, jednak w jego treści skarżąca podkreśliła, że jest on drugi w kolejności. Dlatego też odmowę ustalenia odszkodowania należy uznać za całkowicie bezzasadną. Wskazano ponadto, iż czynność złożenia wniosku o odszkodowanie powinna zostać potraktowana jak czynność zachowawcza w prawie cywilnym, dlatego też wniosek jednego ze współwłaścicieli winien być skuteczny wobec wszystkich. Odwołanie od decyzji Starosty K. , pismem z dnia 7 kwietnia 2011r. (data złożenia w sekretariacie Starostwa Powiatowego w K. ) wniósł także Z.P. podnosząc, że decyzja ta narusza jego interes prawny ponieważ odmawia mu wydania odszkodowania. Wskazał, że o przedmiotowym postępowaniu dowiedział się z pisma Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 6 października 2008 r., a zatem nie mógł wcześniej złożyć wniosku o odszkodowanie. Wniósł o uchylenie decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Starosty K. w części punktu 5 dotyczącego odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz C.S.-D. za udział wynoszący 1/18 cześć, M.D. za udział wynoszący 1/18 części w nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod drogę gminną ul.[...] w K. , zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę jest jedynie kwestia odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania przez Starostę K. w decyzji z dnia [....] marca 2011 r. na rzecz C.S.-D. i M.D. za nieruchomość nr [...], zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej (część pkt 5). W związku z tym w pozostałym zakresie, tj. w pkt. 1, 2, 3, 4 wyżej wymieniona decyzja organu I instancji, wobec jej niezaskarżenia w tym zakresie, stała się ostateczna, natomiast w części pkt 5 dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz Z.P. za udział wynoszący 1/6 części w w/w nieruchomości Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził, iż odwołanie Z.P. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w świetle art. 73 ust. 4 ustawy, wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania winna złożyć osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej. Nabycie przez Skarb Państwa bądź właściwe jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod określoną kategorię drogi publicznej następuje z mocy prawa, nie zaś w wyniku wydania indywidualnego aktu o charakterze konstytutywnym - za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, nie zaś na zasadach regulowanych przez prawo cywilne - na wniosek właściciela nieruchomości. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. przy czym wszystkie te przesłanki musza być spełnione łącznie. Termin na składanie wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania wyznaczony przez ustawodawcę jest terminem, który nie może zostać przywrócony przez organ administracji publicznej. Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy tj. znajomości przepisów o obowiązujących, ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy M.D. (której wniosek wpłynął do Urzędu Miasta K. w dniu 23 sierpnia 2010 r.), C.S.-D. reprezentowana przez M.D. (której wniosek wpłynął do Urzędu Miasta K. w dniu 7 września 2010 r.) nie złożyły stosownych wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania w zakreślonym przez przepisy prawa terminie. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż z treści wniosków pozostałych wnioskodawców (złożonych w ustawowym terminie) nie wynika, by działali oni również w imieniu innych, poza nimi samymi, osób. Organ podkreślił również, że w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, działa wyłącznie na wniosek strony. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości lub jego spadkobierców, nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości lub pozostałych ewentualnych spadkobierców, jak też nie "tamuje" postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Bezwzględnym bowiem warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Należało więc stwierdzić, iż wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to natomiast samodzielne uprawnienie właściciela zmierzające do zaspokojenia przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego. W związku powyższym mając na uwadze przesłanki art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną w ocenie należało utrzymać w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2011 r. w części punktu 5 orzekającego o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz C.S.-D. i M.D. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miejska K. zarzucając naruszenia art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię, oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca podniosła, że zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty K. w części punktu 5 dotyczącego odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz C.S.-D. i M.D. , nie odnosząc się w sentencji decyzji zarówno do pozostałej części orzeczenia, jak i do pozostałej części punktu [...] decyzji Starosty K. . Jednocześnie na stronie [...] decyzji Wojewoda poinformował, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest jedynie kwestia odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania przez Starostę K. W związku z tym w pozostałym zakresie tj. w pkt. 1, 2, 3, 4 decyzja organu I instancji, wobec jej niezaskarżenia w tym zakresie stała się ostateczna. W ocenie strony skarżącej rozstrzygniecie Wojewody nie jest prawidłowe, gdyż przyjęty sposób orzekania zmienia zakres przedmiotowy i podmiotowy orzekania. Strona skarżąca wskazał, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. W związku powyższym wątpliwości strony skarżącej budzi prawidłowość decyzji wydanych przez organ II instancji w kontekście zakresu przedmiotowego i podmiotowego decyzji. Ponadto przyjęty przez Wojewodę sposób orzekania powoduje problem ze wskazaniem daty, z jaką decyzja organu I instancji w części nie objętej postępowaniem odwoławczym stała się ostateczna. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest skarga Gminy Miasta K. na decyzję Wojewody rozpoznającego odwołanie od decyzji Starosty K. orzekającego o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi - na rzecz niektórych uczestników tego postępowania i odmowie ustalenia tego odszkodowania w stosunku do uczestników pozostałych. Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy niezgodnie z obowiązującymi przepisami ograniczył rozpoznanie sprawy wyłącznie do rozpatrzenia odwołań niektórych tylko stron będących adresatami decyzji organu I instancji – Starosty K. , uznając, iż w pozostałej części decyzja organu ta stała się ostateczna w związku z jej niezaskarżeniem przez pozostałe strony. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela pogląd przytoczony przez stronę skarżącą a wyrażony przez B.A. i J.B. w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011 r. str. 513, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Podobne stanowisko zajmuje Robert Kędziora w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo: C.H.Beck Warszawa 2008 - podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 1983 r. II SA 232/83 w którym orzeczono, iż postępowanie administracyjne toczy się w tej samej sprawie, gdy istnieje tożsamość podmiotów, przedmiotu i treści stosunku administracyjno-prawnego (teza 1) oraz, że w razie wspomnianej tożsamości elementów stosunku prawnego rozstrzygnięcie sprawy każdej ze stron postępowania odrębnymi decyzjami powoduje, że wniesienie odwołania przez jedną z nich wywiera skutki prawne dla stron pozostałych (teza 3). Zdaniem sądu rozpoznającego niniejsza sprawę, za bezwzględnym obowiązywaniem zasady, iż organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji przemawia kardynalna w prawie administracyjnym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Tym samym aktualny jest podgląd, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Oznacza to obowiązek rozpatrzenia sprawy także w części niezaskarżonej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny wymiar. Organ II instancji ponowienie rozpatrując sprawę na skutek odwołań złożonych przez niektóre tylko strony postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...] marca 2011 r., nie miał podstaw do ograniczenia przedmiotu swojego rozpoznania wyłącznie do części decyzji w zakresie rozpatrzenia odwołań. Naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności polegało na tym, iż przedmiot swojego rozpoznania ograniczył do kontroli instancyjnej (w granicach odwołania) a nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją której przedmiotem było nie tylko odmowa ustalenia odszkodowania dla skarżących i Z.P ale też przyznanie odszkodowań dla pozostałych uczestników tego postępowania. Wniesienie odwołania przez niektóre tylko strony (adresatów decyzji) właśnie z uwagi na ogólną zasadę dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej jest z jednej strony obligujące organ do ponownego rozpatrzenia sprawy (także w zakresie niezaskarżonym) a z drugiej strony nakazujące stronom które od decyzji się nie odwołują, poddanie się ponownej, merytorycznej ocenie organu odwoławczego rozpoznającego sprawę po raz drugi. Zaznaczyć przy tym należy, iż do sytuacji takiej nie ma zastosowania zasada wyrażona w art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius) gdyż zasada ta dotyczy tylko niepogarszania sytuacji strony która się odwołuje od decyzji organu I instancji, a nie strony biernej czy zadowolonej z decyzji. Fakt, iż rozstrzygnięcie organu I instancji mogło być dokonane w wielu decyzjach, jest bez znaczenia. Jeżeli nawet organ I instancji miał możliwość podmiotowo postępowanie ukształtować w inny sposób, to jednak tego nie uczynił. Zakres podmiotowego i przedmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego dokonany przez organ I instancji jest obligujący dla organu odwoławczego, który nie może tego zakresu w żaden sposób zmienić, ale ma obowiązek ponowione rozpoznać sprawę nie fragmentarycznie ale w jej całokształcie wypełniając tym samym zasadę dwuinstancyjności. Podnieść na koniec należy, iż rację ma strona skarżącą, iż model rozstrzygnięcia jaki zastosował organ II instancji oprócz naruszenia zasad o których mowa wyżej wprowadził dodatkowe utrudnienia dla podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowań. Zgodnie bowiem z art. 130 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Podzielając podgląd organu odwoławczego należało by zaakceptować sytuację prawną kiedy to decyzja ostateczna (w części niezaskarżonej) jest jednocześnie decyzja nie podlegającą wykonaniu. Zdaniem sądu w obowiązującym systemie prawnym brak podstaw by taką sytuacje uznać za dopuszczalną. Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.