II OSK 1991/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 08 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1511/11 w sprawie ze skargi G. Z. na uchwałę Rady Gminy Wieliszew z dnia 9 listopada 2010 r., nr XLVII/430/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Wieliszew na rzecz G. Z. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1511/11 oddalił skargę G. Z. na uchwałę Rady Gminy Wieliszew z dnia 9 listopada 2010 r. nr XLVII/430/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r. skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Wieliszew w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. Gminy Wieliszew w części dotyczącej działki nr [...]. Skarżący zarzucił, że uchwała narusza: - art. 21, art. 22, art. 64, art. 31 ust 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), a także art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., ponieważ w nieuzasadniony sposób ograniczono prawo własności skarżącego, w szczególności zmierzając do uniemożliwienia kontynuowania przez skarżącego działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie zgodnie z prawem od 1991 r., przy czym oddziaływanie tej działalności zamyka się w granicach przedmiotowej nieruchomości, - art. 29 ust. 1 u.p.z.p., art. 13 pkt 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95, z późń. zm.) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 16 pkt 6 uchwały Rady Gminy Wieliszew z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Wieliszew, bowiem uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2011 r. Nr 26, poz. 830 i nie odpowiada treści uchwały przegłosowanej przez Radę w dniu 9 listopada 2010 r.; uchwała opublikowana w publikatorze została podpisana przez Przewodniczącego Rady Wieliszew Józefa Borzewskiego, który w dniu podjęcia uchwały nie pełnił tej funkcji, a zatem nie był uprawniony do podpisania uchwały. - art. 16 ust. 1 u.p.z.p., bowiem wadliwie sporządzono mapę planu w skali 1 : 2000, podczas gdy powinna była być sporządzona w skali 1 : 1000, - art. 20 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w wadliwy sposób stwierdzono zgodność uchwały z uchwałą Rady Gminy Wieliszew z dnia 7 listopada 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliszew; stwierdzenie zgodności uchwały ze studium powinno nastąpić w odrębnej uchwale Rady, - art. 17 pkt 10 w związku z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r., bowiem publiczną dyskusję o projekcie uchwały przeprowadzono z naruszeniem zasad; zaskarżona uchwała jest niezgodna z wyłożoną wraz z projektem uchwały Prognozą Oddziaływania na Środowisko Projektu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości K., w której wskazano, że przedmiotowa nieruchomość ma być oznaczona symbolem 1U/P tj. tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, magazynowo-składowej, - art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., bowiem dopuszcza dokonywanie podziałów działek na działki budowlane w miejsce określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, - art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze do innego rozwiązania projektowego, aniżeli przyjęty plan miejscowy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając własne stanowisko, Rada stwierdziła w szczególności, że zaskarżona uchwała została podpisana w dniu jej uchwalenia przez poprzedniego Przewodniczącego Rady. Po upływie kadencji Rady uchwała w wersji elektronicznej, przedłożona do opublikowania w publikatorze, została podpisana przez nowego Przewodniczącego Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący spełnił warunek formalny do wniesienia skargi do sądu, tj. pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., bowiem wniesiono ją w terminie 60 dni od doręczenia Radzie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie skarżący nie otrzymał odpowiedzi. Skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu, gdyż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny ustalając przeznaczenie jego nieruchomości w sposób odmienny od sposobu, w jaki skarżący wykorzystuje swoją nieruchomość obecnie (przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod zabudową mieszkaniową w sytuacji, w której skarżący wykorzystuje nieruchomość na cele działalności gospodarczej). Źródłem interesu prawnego skarżącego jest zatem prawo własności do jednej z nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Interes prawny w sprawie należy więc wywodzić wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jako istotne w sprawie Sąd uznał następujące okoliczności: - skarżący jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, tj. działki o numerze ewidencyjnym nr [...], położonej we wsi K., gmina Wieliszew, - przedmiotowa nieruchomość posiada powierzchnię 2,66 ha (grunty rolne, leśne i zabudowania rolne), - od 1991 r. skarżący prowadzi na tej nieruchomości działalność gospodarczą (usługi transportowe oraz wyroby betonowe), - w zaskarżonym obecnie planie przedmiotowa nieruchomość uzyskała przeznaczenie: 4 RM (teren zabudowy zagrodowej), 2 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 3 ZL (teren lasu), - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliszew (uchwała Rady Gminy Wieliszew Nr 239/XVII/2000 z dnia 7 listopada 2000 r.) przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod mieszkalnictwo (symbol M), - w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Skrzeszew (obecnie Wieliszew) zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Skrzeszew NR 75/92 z dnia 18 lutego 1992 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr 4 z dnia 27 lutego 1992 r. i zmianą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skrzeszew (obecnie Wieliszew), zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy Skrzeszew Nr 33/IV//94 z dnia 2 grudnia 1994 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr 25 z dnia 9 grudnia 1994 r., przedmiotowa nieruchomość położona we wsi K. gmina Wieliszew przed wejściem w życie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznaczona była jako teren "istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej - zagrodowej z możliwością zabudowy jednorodzinnej". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem niezbędnym do przeprowadzenia przez Sąd merytorycznej kontroli postanowień studium było ustalenie, że studium narusza interes prawny skarżącego. W ocenie Sądu warunek ten spełniony nie został. Powyższe zamknęło drogę do zbadania przez Sąd zgodności studium z przepisami prawa. W szczególności Sąd nie mógł dokonać oceny, czy przy uchwalaniu studium nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p., przewidującego że studium powinno uwzględniać uwarunkowania wynikające, w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia gruntu. Zważywszy na występowanie formalnego związku pomiędzy planem a studium, istotnym staje się kwestia ustalenia relacji pomiędzy dwoma postępowaniami, tj. pomiędzy postępowaniem ze skargi skarżącego na studium oraz postępowaniem ze skargi na plan. W szczególności zatem ustalenia wymaga, czy w sytuacji, w której postępowanie ze skargi skarżącego na studium nie doprowadziło do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, sam fakt zgodności z tymże studium kwestionowanych przez skarżącego postanowień planu, nie zamyka formalnie drogi do ewentualnego stwierdzenia przez Sąd nieważności postanowień planu. Sąd pierwszej instancji uznał, że przeszkoda tego rodzaju nie występuje. Orzekając obecnie w przedmiocie legalności postanowień planu opartego na studium, Sąd pierwszej instancji uznał wprawdzie, że nie jest władny do bezpośredniej oceny legalności samego studium i do ewentualnego wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, niemniej uznanie przez Sąd, że oparte na ustaleniach studium, a kwestionowane przez skarżącego, postanowienia planistyczne naruszają władztwo planistyczne, prowadziłoby do wyeliminowania tychże postanowień planu z obrotu prawnego. Sam fakt formalnej legalności studium nie stanowi zatem przeszkody do zakwestionowania legalności opartych na postanowieniach tego studium postanowień planu (innymi słowy sam fakt zgodności postanowień planu z obowiązującym studium nie stanowi wystarczającej, wiążącej Sąd przesłanki do uznania, że postanowienia planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego). W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że uchwała narusza art. 21, art. 22, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, uniemożliwienie kontynuowania działalności gospodarczej oraz naruszenie konstytucyjnej zasady konieczności i proporcjonalności. Proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstawania konfliktów interesów i nie jest możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników tego procesu w równym stopniu. Bez wątpienia działalność gospodarcza ma doniosłe znaczenie ekonomiczne i społeczne. Nie ulega wątpliwości, że powinnością podmiotów publicznych, w tym w szczególności jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o stworzenie jak najdogodniejszych warunków dla prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ulega jednakże również wątpliwości, że nie w każdych okolicznościach dyrektywa ta będzie mogła mieć prymat nad innymi potrzebami chronionymi prawem. Skarżący od wielu lat prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednak, że intencją Gminy jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Obecne postanowienie planistyczne jest konsekwencją, kontynuacją rozwiązań przyjętych w studium i w poprzednim planie. Z istoty tzw. "władztwa planistycznego" wynika, że gmina ma decydujący głos odnośnie przeznaczenia terenów położonych w jej granicach. Podkreślenia wymaga, że już w planie przyjętym uchwałą Rady Gminy Skrzeszew z dnia 18 lutego 1992 r. przedmiotową nieruchomość przeznaczono na potrzeby mieszkaniowe. Przeznaczenie to utrzymano w studium, a następnie w zaskarżonym obecnie planie. Występuje tu zatem kilkunastoletnia konsekwencja Gminy w określeniu przeznaczenia przedmiotowego terenu. W ocenie Sądu brak jest zatem wystarczających argumentów prawnych, umożliwiających podważanie legalności kwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć, jako naruszających władztwo planistyczne. W niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej zastąpiono planem, nie przewidującym prowadzenia takiej działalności. Przeciwnie, żaden z dotychczasowych aktów planistycznych nie przewidywał takiej działalności. Nie można wobec powyższego mówić o naruszeniu, czy też uszczupleniu przyznanych skarżącemu wcześniej uprawnień do zagospodarowania nieruchomości, ewentualnie o niezrealizowaniu przysługującego skarżącemu roszczenia. W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że ryzyko wystąpienia takiej sytuacji było skarżącemu wiadome. Skarżący prowadził tym samym działalność gospodarczą w warunkach ryzyka, że jej prowadzenie nie doczeka się usankcjonowania (z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego) w planie miejscowym. Drogą do takiego usankcjonowania może być wyłącznie zmiana studium i planu w stosownym trybie, wymagająca podjęcia przez organ inicjatywy. Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii wadliwego sposobu podpisania uchwały Sąd stwierdził, że w dacie jej uchwalenia (9 listopada 2010 r.) oraz w dacie jej opublikowania w publikatorze funkcję Przewodniczącego Rady pełniły dwie różne osoby (odpowiednio Andrzej Snopek oraz Józef Borzewski). Obie wersje uchwały zostały zatem podpisane przez dwie różne osoby (każdą z nich podpisywał aktualny Przewodniczący Rady). Za każdym razem wymagany prawem podpis składała osoba do tego upoważniona, tj. Przewodniczący Rady. Nie zasługuje na uwzględnienie w ocenie Sądu, zarzut skargi odnośnie wadliwej skali mapy planu. Zgodnie z art. 16 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1 000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2 000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5 000. Skala 1:1000 jest skalą standardową, która co do zasady powinna znajdować zastosowanie w procedurze planistycznej. Mapę w sprawie niniejszej sporządzono w skali 1:2000, a zatem w skali stosowanej - w myśl cytowanego przepisu - wyjątkowo (przepis poprzestaje na ogólnym sformułowaniu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach"). W ocenie Sądu niewyjaśnienie przez Radę wątpliwości w tym zakresie nie może prowadzić do uznania, że zastosowanie w sprawie skali 1:2000 stanowi naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności planu w całości, ewentualnie w części stanowiącej załącznik mapowy. Stanowisko powyższe wynika z faktu, że po pierwsze, zastosowanie przez Radę skali 1:2000 nie oznacza zastosowania skali niedopuszczalnej w postępowaniu planistycznym (tj. w oczywisty sposób nie nadającej się do stosowania w procedurze planistycznej, ewentualnie wyraźnie wyłączonej przepisem prawa lub nie przewidzianej w nim), a przeciwnie, oznacza zastosowanie skali wprost dopuszczonej tymi przepisami, aczkolwiek z zastrzeżeniem pewnego warunku oraz z faktu, że wspomniany warunek sformułowany został nie w postaci skonkretyzowanej, pozwalającej na jednoznaczne ustalanie jego zakresu, a w postaci klauzuli generalnej ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach"), stwarzającej dosyć znaczny margines interpretacji. Nie zasługuje, w ocenie Sądu pierwszej instancji, na uwzględnienie zarzut skargi w kwestii wadliwego trybu stwierdzenia przez Radę zgodności planu ze studium (brak w tym zakresie odrębnej uchwały). Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Projekt zaskarżonej uchwały wykładano do publicznego wglądu trzykrotnie, w dniach: 4 października - 7 listopada 2007 r. (pierwsze wyłożenie), 3 października - 4 listopada 2008 r. (drugie wyłożenie), 21 maja - 22 czerwca 2009 r. (trzecie wyłożenie). Z akt postępowania planistycznego wynika, że Wójt dokonał stosownych ogłoszeń: 1) w "Gazecie Miejscowej" (odpowiednio: z dnia 26 września 2007 r., 24 września 2008 r., 13 maja 2009 r.), 2) na tablicy ogłoszeń Urzędu, 3) na stronie internetowej urzędu. W ogłoszeniach zawiadomiono o: 1) wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, 2) dacie, godzinie i miejscu przeprowadzenia publicznej dyskusji nad planem. W aktach sprawy znajdują się również protokoły z przeprowadzonych dyskusji publicznych nad przyjętymi rozwiązaniami (odpowiednio z dnia 26 września 2007 r., 24 października 2008 r., 17 czerwca 2009 r.). Z protokołów tych wynika, że osoby przybyłe miały możliwość aktywnego uczestniczenia w dyskusji. Odnośnie zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały z prognozą oddziaływania na środowisko, Sąd wskazał, że co do zasady prognoza taka jest odrębnym od planu dokumentem o charakterze pomocniczym i nie stanowi elementu projektu planu miejscowego. W konsekwencji ustalenia prognozy nie wiążą w sposób bezwzględny organu planistycznego, który ją przygotował. Ewentualne rozbieżności pomiędzy planem a prognozą nie stanowią zatem samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności planu. W ocenie Sądu wskazane w skardze rozbieżności pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały w wersji opublikowanej w publikatorze a treścią uchwały w wersji uchwalonej w dniu 9 listopada 2010 r. mają wyłącznie charakter techniczny, a nie merytoryczny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G.Z. zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, przejawiające się w: a) błędnym uznaniu, że uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza art. 21, art. 22, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p., poprzez ograniczenie w nieuzasadniony sposób prawa własności skarżącego, w szczególności zmierzające do uniemożliwienia kontynuowania przez niego działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie zgodnie z prawem od 1991 r., przy czym oddziaływanie tej działalności zamyka się w granicach działki nr [...]. Plan zagospodarowania przestrzennego, który zawiera to przeoczenie narusza konstytucyjną zasadę konieczności i proporcjonalności, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2) przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przejawiającą się w dokonaniu: a) niewłaściwej wykładni przepisów 29 ust. 1 u.p.z.p., art. 13 pkt 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 16 pkt 6 uchwały Nr XLIII/395/2010 Rady Gminy Wieliszew z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Wieliszew, powodującej błędne przyjęcie w wyroku, że "za każdym razem wymagany prawem podpis składała osoba do tego upoważniona" (str. 23 uzasadnienia) pomimo ustalenia, iż uchwała opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2011 r. Nr 26, poz. 830 została podpisana przez Przewodniczącego Rady Wieliszew Józefa Borzewskiego, który w dniu podjęcia uchwały (9 listopada 2010 r.) nie pełnił funkcji przewodniczącego Rady Gminy, a zatem nie był uprawniony do podpisania ww. uchwały (jednocześnie strona załącza odpis uchwały podpisanej przez poprzedniego Przewodniczącego Rady Gminy Wieliszew), co narusza wyżej wskazane przepisy w sposób oczywisty, czego błędnie Sąd pierwszej instancji nie zauważył. b) niewłaściwej wykładni przepisu art. 16 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania tego przepisu, która to wykładnia jest sprzeczna z prawem, ponieważ po pierwsze Sąd nie uzasadnia dlaczego zastosowanie mapy w skali 1 : 2000 było w niniejszej sprawie prawidłowe skoro § 28 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), stanowi, że "mapę ewidencyjną, sporządza się w skali: 1:500, 1:1000, 1:2000 lub 1:5000 w zależności od stopnia zurbanizowania terenu i struktury władania gruntów ", a po drugie zwrotu "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" nie należy interpretować rozszerzająco, lecz zawężająco, co wynika z zasad wykładni prawa, które to naruszenie prawa materialnego stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. c) błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 27 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z zaistniałą rozbieżnością pomiędzy uchwalonym w dniu 9 listopada 2010 r. planem zagospodarowania przestrzennego a opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego uchwałą; każdą poprawkę, nawet uznaną przez organ planistyczny za sprostowanie "oczywistego błędu", należy traktować jako zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagającą przeprowadzenia procedury planistycznej, a brak takiej procedury prowadzi wprost do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały; d) błędnej wykładni prawa i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przejawiające się w stwierdzeniu, że plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z uchwałą Nr 239/XXVII/2000 Rady Gminy Wieliszew z dnia 7 listopada 2000 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliszew" w sytuacji, gdy stwierdzenie ewentualnej zgodności Projektu Planu Zagospodarowania Przestrzennego ze Studium powinno być dokonane w odrębnej uchwale Rady Gminy Wieliszew; e) błędnej wykładni art. 17 pkt 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r.) poprzez nieuzasadnione zignorowanie przy uchwalaniu uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Prognozy Oddziaływania na Środowisko Projektu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości K. w gminie Wieliszew, w której autor wskazuje, że działka nr 541 ma być oznaczona symbolem l U/P, tj. tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, magazynowo-składowej, a przy tym nie sprzeciwia się takiemu rozwiązaniu; f) niewłaściwego zastosowania (właściwie niezastosowania) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 2 P.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu w wyniku oddalenia skargi w postępowaniu w sprawie studium (IV SA/Wa1613/11) z uwagi na brak interesu prawnego i jednoczesnym oparciu niniejszego rozstrzygnięcia o zapisy studium; w wyniku takiego postępowania G. Z. w rzeczywistości został pozbawiony ochrony swych praw, a WSA nie rozpatrzył merytorycznie sprawy, w więc nie dopełnił swojego ustawowego obowiązku. 3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przejawiające się w naruszeniu: a) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 P.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegającym na nierozpoznaniu zarzutów określonych w pkt 1 d zdanie 2, jak i w pkt 1 g skargi; b) art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie studium (sygn. akt IV SA/Wa 1613/11), w wyniku czego wyrok oparto o nieprawomocny wyrok w powyższej sprawie; c) art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6, art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i 2, art. 151, art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 21, 22, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie za prawidłowe błędnych ustaleń faktycznych, że w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone granice "władztwa planistycznego" gminy, a także, że uchwalony plan odpowiada wieloletniej koncepcji rozwoju planistycznego gminy w sytuacji, gdy zaskarżony plan bezzasadnie uniemożliwia kontynuowanie wieloletniej działalności gospodarczej, a ostateczna wersja uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nie odzwierciedla zamierzeń planistycznych gminy, która w toku postępowania w pierwotnej wersji planu zamierzała przeznaczyć nieruchomość pod działalność gospodarczą; tylko z uwagi na treść studium w ostatecznej wersji ustalono przeznaczenie rolnicze przedmiotowej działki, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której WSA nie wypełnił jego ustawowego obowiązku kontroli organów administracji publicznej, a także rozpoznania istoty sprawy (uchybienie to zatem co najmniej mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Podkreślenia na wstępie wymaga, że wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę na uchwałę Rady Gminy Wieliszew z dnia 7 listopada 2000 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliszew" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził, że "niewątpliwie dokonując w studium uwarunkowań zmiany w zakresie przeznaczenia działki będącej własnością skarżącego organ nie uwzględnił jej dotychczasowego przeznaczenia oraz zagospodarowania. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Z materiału aktowego wynika, że zmiana predestynacji terenu, na którym znajduje się działka skarżącego nie została poddana właściwiej i rzetelnej analizie, w konsekwencji czego uchwalając studium nie uwzględniono działalności produkcyjnej jaką prowadzi skarżący. Powyższe oznacza konieczność rozważenia argumentów skarżącego, że w jego przypadku w istocie ma miejsce tzw. "wywłaszczenie planistyczne". Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy zaskarżone studium uwarunkowań wyważa chronione ustawowo wartości, oraz czy zasadnie i adekwatnie (proporcjonalnie) do zamierzonych celów zmienia dotychczasowe przeznaczenie gruntów na oznaczonym terenie, obejmującym działkę skarżącego. Sąd powinien zbadać, czy okoliczności i motywy wprowadzenia zmian w przeznaczeniu nieruchomości w wymiarze interesu publicznego, usprawiedliwiają ograniczenie interesu indywidualnego skarżącego. Uzasadnia to przeprowadzenie ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza istotę własności, do której należy swoboda korzystania z własnej nieruchomości, pobieranie z niej pożytków i dysponowanie nią". Powyższa ocena prawna odnosząca się do kontroli zgodności z prawem "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliszew" ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, bowiem stosownie do wymogu zawartego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w procedurze sporządzania zaskarżonego planu, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ponadto w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ewentualne zatem naruszenia przepisów przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może w konsekwencji powodować naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie ustalenia planu powinny być w miarę szczegółowe, a treść studium jako aktu kreującego politykę przestrzenną, bardziej ogólna, to ustalenia planu nie mogą być odmienne od przeznaczenia ustalonego w studium. Sąd pierwszej instancji powinien był zatem rozważyć zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie studium (sygn. akt IV SA/Wa 1613/11). Nieruchomość skarżącego została w planie miejscowym przeznaczona jako teren zabudowy zagrodowej (4 RM), teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2 MN) oraz teren lasu (3 ZL). W § 15 ust. 1 pkt 2 i 3 plan przewiduje, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem od 1MN do 14MN plan ustala dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające – nieuciążliwe usługi towarzyszące służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, nie zakłócające funkcji mieszkaniowej obszaru, a także przewiduje zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej, gospodarczej, usługowej polegające na możliwości przebudowy, rozbudowie, nadbudowie i odbudowie z uwzględnieniem zasad i warunków kształtowania zabudowy określonych w pkt 5. Dokonanie oceny zgodności z prawem powyższych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga pełnej oceny ich treści normatywnej, a więc także braku pewnych elementów normatywnych, których istnienie może być warunkiem prawidłowości danej regulacji. Taki przypadek wystąpi w razie uregulowania sytuacji prawnej pewnych kategorii adresatów norm, nie uwzględniając określonej grupy adresatów, która powinna się w tym wyliczeniu znaleźć. Kontrola sądu administracyjnego, w takim wypadku, powinna zatem obejmować również niepełne uregulowanie jakiejś kwestii, pomimo że kwestia ta powinna być w ustaleniach planu unormowana. W zaskarżonym wyroku nie dokonano analizy charakteru prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w kontekście powołanych wyżej ustaleń planu miejscowego. Jedynym ustaleniem Sądu pierwszej instancji jest stwierdzenie, że od 1991 r. skarżący prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą (usługi transportowe oraz wyroby betonowe). W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Skrzeszew (obecnie Wieliszew) zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Skrzeszew NR 75/92 z dnia 18 lutego 1992 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr 4 z dnia 27 lutego 1992 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod teren "istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej - zagrodowej z możliwością zabudowy jednorodzinnej". Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w jakich okolicznościach prawnych rozpoczęto przedmiotową działalność gospodarczą, a w szczególności nie ustalił, czy wiązała się ona z uzyskaniem pozwoleń na budowę obiektów budowlanych z przeznaczeniem na prowadzenie tej działalności. Nie wiadomo również jakie było przeznaczenie przedmiotowej działki w 1991 r., jaki plan miejscowy wtedy obowiązywał. Powołanie się natomiast na plan uchwalony już po rozpoczęciu działalności gospodarczej nie daje podstaw do stwierdzenia, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w warunkach ryzyka, że jej prowadzenie nie doczeka się usankcjonowania (z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego) w planie miejscowym. Zawarta w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada nakazująca uwzględnianie w studium, a w konsekwencji również w planie miejscowym, uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, zapewnia ochronę jednostki w sytuacji zagospodarowania przez nią danego terenu w określony sposób. Jest to zatem regulacja zabezpieczająca tzw. "interesy w toku", a jednocześnie służąca respektowaniu zasady zaufania do stanowionego prawa, dekodowana z art. 2 Konstytucji RP. Nakaz ochrony interesów w toku nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, ale odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie w sytuacji konieczności uzasadnionej interesem publicznym. Gmina poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa, w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4, a w konsekwencji art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwalony plan odpowiada wieloletniej koncepcji rozwoju planistycznego gminy znajdującej uzasadnienie w potrzebie ochrony interesu publicznego. Niewyjaśnienie powyższej kwestii czyni przedwczesnym zarzut skarżącego przesądzający o ograniczeniu w nieuzasadniony sposób prawa własności skarżącego, polegającym na uniemożliwieniu kontynuowania przez niego działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie zgodnie z prawem od 1991 r., i naruszeniu tym samym zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP konstytucyjnej zasady konieczności i proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art.. 29 ust. 1 u.p.z.p., art. 13 pkt 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie jej uchwalenia w dniu 9 listopada 2010 r. została prawidłowo podpisana przez urzędującego Przewodniczącego Rady Andrzeja Snopka. Podstawą natomiast do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony przez upoważniony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z późn. zm.), weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu. Stosownie zatem do wymogów powyższego przepisu opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2011 r. Nr 26, poz. 830 uchwała została opatrzona podpisem aktualnego Przewodniczącego Rady Wieliszew Józefa Borzewskiego. Nie znajduje uzasadnienia zarzut dokonania niewłaściwej wykładni przepisu art. 16 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W myśl natomiast § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587), w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Zatem sporządzenie mapy w skali 1:2000, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, zostało dopuszczone przepisami ustawy z uwagi na obszar o znacznej powierzchni. Nawet gdyby budziło wątpliwości w rozpatrywanej sprawie uznanie obszaru wsi K. jako obszaru "o znacznej powierzchni" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, to należy mieć na uwadze, że z punktu widzenia stopnia urbanizacji tego obszaru, będącego obszarem wiejskim, zastosowanie do niego mapy w skali 1:2000 można uznać za dopuszczalne. Podzielić należy także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie niniejszej było podjęte rozstrzygnięcie o zgodności projektu planu z ustaleniami studium. Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje wprawdzie na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie traktuje się w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, którego niedopełnienie powoduje nieważność planu miejscowego, gdy rada stwierdzi, tak jak w sprawie niniejszej, zgodność w uchwale podejmującej plan. Brak odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1482/09 i z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1875/10). Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 pkt 4 u.p.z.p. Wskazanie przez autora Prognozy Oddziaływania na Środowisko Projektu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości K. w gminie Wieliszew, że działka nr [...] ma być oznaczona symbolem 1U/P, tj. tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, magazynowo-składowej nie wiąże rady gminy przy określaniu przeznaczenia danego terenu. Nie znajduje uzasadnienia zarzut niewłaściwego zastosowania art. 27 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z zaistniałą rozbieżnością pomiędzy uchwalonym w dniu 9 listopada 2010 r. planem zagospodarowania przestrzennego a opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego uchwałą. Wskazana przez skarżącego rozbieżność nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.