II GSK 71/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 876/10 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 876/10, wydanym w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., o której wyżej mowa, utrzymano w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], którą nałożono na J. P., zwanego dalej "skarżącym", karę pieniężną w kwocie 14.250 zł z tytułu przekraczania maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego na linii regularnej B.P.-J. P.-K.-B. P. przez kierowcę J. A. w okresie od [...] lipca 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. Omawiane naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców stwierdzono protokołem kontroli drogowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Do treści tego protokołu kontrolowany kierowca nie wniósł zastrzeżeń. Podstawę materialno-prawną decyzji stanowiły następujące przepisy: art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej "utd", oraz oraz Ip. 10.3 lit. a i b załącznika do tej ustawy, a także art. 7, art. 10, art. 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), zwanego "rozporządzeniem nr 561/2006". Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 8 utd, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 zł. W myśl Ip. 10.3 lit. a i b zał. do utd sankcjonowane karą pieniężną w kwocie 100 i 200 zł jest skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, odpowiednio o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę. Stosownie do art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwą długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. W świetle art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. W myśl ust. 3 tego rozporządzenia, przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Bez uszczerbku dla prawa Państw Członkowskich do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do pełnej odpowiedzialności, Państwa Członkowskie mogą uzależnić pociągnięcie do odpowiedzialności od naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów ust. 1 i 2. Państwa Członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenie. Zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Jak ustalił organ odwoławczy, dokonując analizy wykresówek wspomnianego kierowcy, w okresie od [...] lipca 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. miało miejsce kilkanaście przypadków naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców. Żaden z nich nie został usprawiedliwiony w formie przewidzianej w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Organ nie znalazł podstaw do umorzenia względem skarżącego postępowania, z powołaniem się na przepis art. 93 ust. 7 utd, w myśl którego przepisów ust. 1-3 art. 93 utd nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W następstwie skargi wniesionej przez skarżącego, o czym była mowa na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. skargę tę oddalił. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji w sprawie nie zostało udokumentowane w sposób przewidziany w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 zaistnienie okoliczności usprawiedliwiających niezastosowanie się kierowcy do obowiązku wykorzystania przerw w pracy na potrzeby wymaganego wypoczynku. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także naruszenia prawa przez organ w odmowie umorzenia postępowania względem skarżącego, stosownie do przepisu art. 93 ust. 7 utd. Wskazano na powinności ciążące na skarżącym, jako przedsiębiorcy, w zakresie organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do przypadków naruszania przez nich przepisów o czasie pracy, a także instruktażu w zakresie dokumentowania przypadków, o których mowa w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna w pierwszej kolejności zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 4 utd przez jego niezastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że wszczęcie postępowania administracyjnego wobec skarżącego, jako przedsiębiorcy, i nałożenie na niego kary pieniężnej nie powinno mieć miejsca, a to ze względu na brak wpływu skarżącego na powstanie naruszenia prawa, co stanowi negatywną przesłankę odpowiedzialności skarżącego. Ewentualnie, skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 93 ust. 7 utd w zw. z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 przez błędną ich wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy niezasadne jest umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec niewskazania przez kierowcę powodów odstępstw od obowiązujących norm czasu pracy na wykresówce urządzenia rejestrującego, w sytuacji gdy uwzględnienie okoliczności, w których doszło do przekroczenia norm czasu pracy kierowcy, prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, ze względu na brak możliwości przewidzenia przez podmiot wykonujący przewóz okoliczności, wskutek których dochodziło do naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców. Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, tj.: • art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niezbadanie przez Sąd pierwszej instancji, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy organy orzekające nie powinny zastosować art. 92a ust. 4 utd, • art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo rażącego naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a., polegającego na: a) stwierdzeniu w postępowaniu administracyjnym, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust. 7 utd w sytuacji gdy organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że trasa, którą pokonywał kierowca, była remontowana, zaś wykonujący przewozy, jakkolwiek dysponował wiedzą w tym zakresie, to nie mógł i nie przewidział jak sytuacja ta wpłynie na czas pracy kierowcy, b) niezbadaniu przez organy obu instancji, czy naruszenie przepisów określających normy czasu pracy kierowcy przez wykonującego przewozy nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy również przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 utd, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców (pkt 2) i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Administracyjne kary pieniężne mogą zatem zostać nałożone także za naruszenie określonych w art. 6 – 9 rozporządzenia nr 561/2006 zasad dotyczących dziennego czasu prowadzenia pojazdu, tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni oraz okresów dziennego i tygodniowego odpoczynku kierowcy. Ustalając, iż doszło do takiego naruszenia należy brać pod uwagę także dyspozycję art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Stosownie do treści tego przepisu, jak to już wskazano, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Wynikająca z treści art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. możliwość nakładania kar za każde ze stwierdzonych naruszeń przepisów, a nie za określoną ich ilość czy częstotliwość, skutkuje zobowiązaniem organu kontrolującego do indywidualnego rozpatrywania każdego stwierdzonego przypadku naruszenia zasad określonych art. 6 – 9 rozporządzenia nr 561/2006, w tym zindywidualizowanego badania, czy w danym konkretnym przypadku nie zachodzi przewidziana przez prawodawcę sytuacja wyłączająca, pomimo stwierdzenia przekroczenia norm czasowych, naruszenia ww. art. 6 – 9 (tj. czy zachodzi sytuacja z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006), a także, czy nie zaszła sytuacja, kiedy pomimo naruszenia zasad rozporządzenia nr 561/2006, wyłączona jest karalność przedsiębiorcy (art. 93 ust. 7 u.t.d.). Przepis art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 może stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednakże pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Jednym z warunków jest wskazanie przez kierowcę powodu odstępstwa odręcznie na wydruku z urządzenia rejestrującego, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa zasadą przy wykonywaniu transportu drogowego jest obowiązkowa rejestracja czasu pracy kierowcy przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego – tachografu. Stosownie do art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Obowiązek ten wynika również z przepisów rozporządzenia nr 561/2006. W tym kontekście wykładnia językowa, jak i systemowa art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, prowadzi do wniosku, że zasadniczo jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. Przytoczone uregulowanie wyraźnie ogranicza zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prawodawca w pewnym sensie nawiązał tu do tzw. formalnej teorii dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być wykazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Nie jest bowiem sprzeczne z zasadami wyrażonymi w tych przepisach ustalenie, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, w sytuacji istnienia ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Natomiast taką podstawą prawną w rozpoznawanej sprawie jest właśnie dyspozycja art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Innymi słowy, przynajmniej co do zasady, skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych przepisów postępowania, ukierunkowanych na dopuszczenie w sprawie innych dowodów w celu umorzenia względem skarżącego postępowania administracyjnego. Jednakże, za daleko idące byłoby stanowisko, iż dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców w każdym przypadku wymagany jest dowód z adnotacji poczynionej przez kierowcę pojazdu, wskazujący na zaistnienie usprawiedliwionych okoliczności uniemożliwiających wykorzystanie przez kierowcę wymaganej przerwy w prowadzeniu pojazdu na potrzeby wypoczynku. Mogą bowiem zaistnieć nadzwyczajne okoliczności, mające charakter siły wyższej (vis maior), a więc zdarzenia nie do uniknięcia, nad którym człowiek nie panuje i których nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności. Takie okoliczności w świetle prawa zwalniają od odpowiedzialności. Dlatego, gdyby omawiana sytuacja miała miejsce, brak sporządzenia na tę okoliczność stosownej wzmianki na wykresówce nie stanowiłby przeszkody dla uwolnienia się przez przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Jednakże, co wymaga podkreślenia, pojęcie "siły wyższej" nie obejmuje sytuacji, która jest znana przedsiębiorcy, jak przykładowo roboty remontowe na drodze stanowiącej trasę przejazdu autobusu, jak również sytuacja, którą można z łatwością przewidzieć i podjąć stosowne środki zaradcze. Jak już wspomniano roboty remontowe na drodze, zwłaszcza trwające dłuższy okres czasu, nie sposób traktować jako siłę wyższą, zwalniającą przewoźnika od odpowiedzialności za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców, która to okoliczność stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Remonty dróg są obecnie trwałą rzeczywistością, co przewoźnik powinien brać pod uwagę przy organizacji czasu pracy kierowców. Niezależnie od powyższego, na co wskazał organ i zaakceptował Sąd pierwszej instancji, tolerowanie przez skarżącego kilkunastu przypadków naruszeń przepisów prawa przez omawianego kierowcę, wskazuje na nagminność tego zjawiska, zagrażającego bezpieczeństwu użytkowników ruchu drogowego. Świadczy to o braku wykonywania przez skarżącego obowiązków wobec kierowców, stosownie do powołanego przepisu art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006. Dlatego, stosownie do art. 10 ust. 3 tego rozporządzenia, wobec skarżącego trafnie została orzeczona odpowiedzialność za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. W sytuacji, o której wyżej mowa, jak to trafnie ustalił organ i zaakceptował to Sąd pierwszej instancji, wobec skarżącego nie wchodzi w grę możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w związku ze stwierdzonymi przypadkami naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, gdyż nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 93 ust. 7 utd. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.