I OSK 1194/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 407/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Z. T. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie doręczenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 6 marca 2012 r., II SAB/Wa 407/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. T. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie doręczenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 19 września 2011 r. Z. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (sprecyzowaną następnie pismem z dnia 3 listopada 2011 r.) na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie doręczenia rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 grudnia 1986 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w odpowiedzi na wezwanie z dnia 12 sierpnia 2011 r. otrzymał jedynie pisemną odpowiedź organu z dnia 20 września 2011 r. Nadal nie doręczono mu przedmiotowej decyzji o zwolnieniu ze służby. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że Z. T. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie doręczenia rozkazu personalnego z dnia 30 grudnia 1986 nr [...] o zwolnieniu ze Służby Bezpieczeństwa. Dodał, iż kwestia doręczenia skarżącemu wskazanego rozkazu jak i dopuszczalności skargi na powyższe rozstrzygnięcie była już przedmiotem oceny przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucając skargę na opisany wyżej rozkaz personalny, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/07, stwierdził, iż zaskarżony rozkaz został doręczony Z. T. w dniu 8 stycznia 1987 r., tj. w dniu, w którym skarżący został poinformowany o treści decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 grudnia 1986 r. nr [...] o wydaleniu i zwolnieniu ze służby. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego rozkazu personalnego nie dopuszczały możliwości zaskarżenia decyzji wydawanych w postępowaniu dyscyplinarnym, a tym samym skarga do sądu administracyjnego w tym zakresie była niedopuszczalna. Opisany rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze Służby Bezpieczeństwa był również przedmiotem postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Wa 305/11, zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2011 r. o jej odrzuceniu. W ocenie Sądu rozpoznającego powyższą sprawę przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie przewidywały możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju rozstrzygnięcie. Orzeczenie to, na skutek skargi kasacyjnej Z. T., zostało poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/11 - oddalił skargę kasacyjną. Sąd I instancji wskazał, że skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., co oznacza że zaskarżanie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2005, s. 85), to skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie doręczenia rozkazu personalnego, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Dodatkowo podkreślił, iż doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 109 kpa, jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, ani nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku. Polega ona na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji niewykonanie takiej czynności nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB 2/01, LEX nr 75530). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. W skardze kasacyjnej Z. T. zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucając naruszenie art. 58 § 4 P.p.s.a., 115 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 45 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego oraz Konstytucji RP nie zasługują na uwzględnienie. Skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi ponieważ, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy, można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Kognicja sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organów administracji publicznej wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego paragrafu. Chodzi tu o bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej przez sąd administracyjny jest możliwe wyłącznie w sprawach należących do właściwości sądów administracyjnych, gdy skarga dotyczy bezczynności organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W niniejszej sprawie, żądanie kierowane przez Z. T., a co za tym idzie skarga na bezczynność, dotyczy niedoręczenia rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy czynność polegająca na doręczeniu skarżącemu rozkazu personalnego podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym miejscu należy wskazać na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 438/08, w którym stwierdzono, iż czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a P.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie. Sąd uwzględniając skargę w oparciu o art. 149 P.p.s.a,. może zobowiązać organ jedynie do wydania decyzji we wskazanym znaczeniu. Przedmiotem takiego wyroku nie może być natomiast samo doręczenie czy niedoręczenie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela to stanowisko i stwierdza, że zakres aktów i czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 nie obejmuje czynności doręczenia decyzji organu będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W związku z tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż na bezczynność organu, polegająca na niedoręczeniu decyzji (rozkazu) nie przysługuje skarga, należy uznać za uzasadnione a skarga kasacyjna kwestionująca to stanowisko, jako nieuzasadnione, podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).