I SA/Wa 1384/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. M., M. M. i P. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących J. M., M. M. i P. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącego J. M. kwotę 247 (dwieście czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku M. M., J. M. i P. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., w części odpowiadającej dawnej działce nr [...], wywodzącej się z działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Infrastruktury podniósł, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 1996 r. stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez X "Y" Państwowe Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa o pow. ogólnej [...] ha, położonego w K. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonego jako działka nr [...] -odpowiadająca działkom nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części odnoszącej się do byłej działki nr [...]. We wniosku wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1963 r. dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przez co jego zdaniem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...] stała się bezprzedmiotowa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji we wskazanej części. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek M. M., J. M. i P. M. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2008 r. i wskazał, że uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie, uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Na skutek wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1363/08 Sąd uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r., wskazując, że "nie ma znaczenia, kiedy została wydana decyzja stwierdzająca nieważność, bowiem decyzja ta spowodowała całkowite wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej, a co za tym idzie, Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem tej nieruchomości, i organ nie mógł wydać decyzji uwłaszczeniowej". Ponownie badając sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., w części odpowiadającej dawnej działce nr [...], wywodzącej się z działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, w omawianej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa tj. zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M. M., J. M. i P. M. W uzasadnieniu swego wniosku podnieśli, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Badając ponownie sprawę Minister Infrastruktury wskazał, że z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 1995 r. wynika, że przedsiębiorstwo państwowe X przekształcone zostało w spółkę akcyjną X S.A. i wpisane do rejestru spółek, a dawne przedsiębiorstwo zostało wykreślone z rejestru. Następnie na podstawie aktu notarialnego połączono X S.A. z "Z" S.A. w P., a jak wynika z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego tak utworzona spółka wpisana została do rejestru handlowego pod nazwą "A" S.A. Powyższe, zdaniem organu wskazuje, że w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem Ministra, M. M., J. M. i P. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 2 kpa przez błędną wykładnię przesłanki nieodwracalności skutków prawnych. Wskazali jednocześnie, że dla przedmiotowej działki [...], wywodzącej się z działki nr [...], była i jest dalej prowadzona w Sądzie Rejonowym w K. odrębna księga wieczysta, w której ani Skarb Państwa ani X S.A. nigdy nie byli wpisani jako właściciele bądź użytkownicy wieczyści, wobec czego zdaniem skarżących następcy prawnego X S.A. tj. "Z" S.A. nie chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, a zatem nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych decyzją uwłaszczeniową. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach sprawowanej kontroli sądowej sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Zasadnicze znaczenie przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji ma kwestia związania Ministra Infrastruktury wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1363/08. Jak wynika bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Nie ulega więc wątpliwości, że ocena prawna Sądu przedstawiona w uzasadnieniu tego wyroku wiąże również Ministra Infrastruktury rozpoznającego ponownie sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie zaś samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 326) chyba, że zmienił się stan faktyczny, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Sąd w powyższym wyroku uznał, że decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc; stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 kpa, a co za tym idzie - jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Jeśli zatem stwierdzono nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego, to znaczy, że grunt ten nigdy nie przestał być własnością osoby fizycznej (wywłaszczonej), a skoro w tej sytuacji nie stał się własnością Skarbu Państwa - to nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), która umożliwiała uwłaszczenie. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia, kiedy została wydana decyzja stwierdzająca nieważność, bowiem decyzja ta spowodowała całkowite wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej, a co za tym idzie, Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem tej nieruchomości i organ nie mógł wydać decyzji uwłaszczeniowej. Mając na uwadze powyższe istota przedmiotowej sprawy sprowadza się wyłącznie do oceny przyjętej przez organ nadzorczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładni art. 156 § 2 kpa w zakresie dotyczącym zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych jakie zdaniem organu wystąpiły w sprawie z powodu połączenia X S.A. z "Z" S.A. w P., która następnie została wpisana do rejestru handlowego pod nazwą "A" S.A. Należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, jakie powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnością o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważność decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa) nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja.(vide uchwała 7 s. NSA z dnia 20.03.2000 r. sygn. OPS 14/99 ONSA z 2000 r., Nr 3, poz. 93). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (vide wyrok NSA z dnia 25 listopada 1987 r. I SA 1406/86, ONSA 1987/281, uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28.05.1992 r. sygn. akt III AZP 4/94, OSNCP 1992, Nr 12 poz. 211). Przy czym przyjmuje się, że odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak przyjął Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale składu 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r. Ta teza jest przyjęta i konsekwentnie kontynuowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Należy jednak wziąć pod uwagę, że - jak podkreślił Sąd Najwyższy w cyt. uchwale – "nie jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia, z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna, w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". Dokonując wykładni art. 156 § 2 kpa należy uwzględnić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz preambułę do Konstytucji, w której odwołano się do takich m.in. wartości jak poszanowanie sprawiedliwości i umocnienie uprawnień obywateli. Powyższe stanowisko Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela uznając, iż w całości znajduje ono zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły bowiem żadne działania prawne, które uniemożliwiałyby przywrócenie poprzedniego stanu prawnego a sporna nieruchomość nie została zbyta w formie aktu notarialnego osobie trzeciej. Natomiast przekształcenie uwłaszczonej spółki X S.A. poprzez jej połączenie ze spółką "Z" S.A. wpisanej następnie do rejestru handlowego pod nazwą "A" S.A. nie stanowi zdaniem Sądu nieodwracalnego skutku prawnego decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1994 r. wydanej na rzecz X "Y" co do działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...] w obrębie [...] w części odpowiadającej dawnej działce nr [...], pochodzącej z dawnej działki nr [...]. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 553 § 1 Kodeksu Spółek Handlowych spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązku spółki przekształcanej. Oznacza to, że w wyniku przekształcenia spółka przekształcona nie traci swej podmiotowości prawnej istnieje ona nadal tylko w innej formie prawnej będąc zgodnie z zasadą kontynuacji podmiotem tych samym praw i obowiązków co spółka przekształcona. Tym samym nie nastąpił obrót cywilnoprawny przedmiotową nieruchomością na rzecz osób trzecich. Skoro zatem w sprawie nie wystąpiły zdaniem Sądu, nieodwracalne skutki prawne a nabycie przez Skarb Państwa prawa do spornej nieruchomości dokonało się z rażącym naruszeniem prawa, to każde następne dysponowanie tymi prawami w taki sam sposób (rażący) prawo to naruszało. Tym samym zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.