I SA/Wa 1317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz J. M., D. P., P. P., E. S., M. U., K. J. i J. J. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]", oznaczonej obecnie jako działki ew. nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta [...] i działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i przed jego wejściem w życie stanowiła własność Firmy "B.", której właścicielką była J. J. (po zmianie nazwiska P.). W dniu wejścia w życie dekretu na nieruchomości znajdowały się naniesienia w postaci zniszczonych budynków fabrycznych i magazynowych, a także piętrowa oficyna wraz z zachowaną parterową murowaną przybudówką mieszkalną. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej tej nieruchomości, w terminie określonym w art. 7 dekretu, nie został złożony. Natomiast aktem notarialnym z [...] maja 1947 r. J. P. zbyła przedmiotową nieruchomość wraz z roszczeniami wynikającymi z dekretu na rzecz J. M. i A. J. Następcami prawnymi nabywców nieruchomości są obecnie: E. S., M. U., K. J., J. J. (spadkobiercy A. J. - post. Sądu Rejonowego dla W. z [...].04.1999 r. [...]) oraz J. M., D. P. i P. P. (następcy J. M. – post. Sądu Rejonowego dla W. z [...].10.1997 r. [...] oraz z [...].06.2004 r. [...]) Aktualnie nieruchomość stanowi mienie komunalne. Wnioskiem z [...] sierpnia 1988 r. A. J., powołując się na przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 50, poz. 289) wystąpiła o przyznanie jej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") wniosek ten nie został rozpoznany, w związku z powyższym obecnie podlegał on rozpoznaniu w oparciu o art. 214 ust. 1-3 tej ustawy. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości na rzecz wymienionych w tej decyzji następców prawnych J. M. i A. J. W uzasadnieniu tej decyzji organ, powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty archiwalne, tj.: protokół oględzin nieruchomości przy ul. [...] z [...] sierpnia 1950 r. , protokół oględzin z [...] listopada 1950 r., dokonany w celu uznania budynku za zniszczony i uwierzytelnioną kopię książki meldunkowej wywodził, że z dokumentów tych jednoznacznie wynika, iż na przedmiotowym gruncie w dacie wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) posadowione były budynki fabryczne, z których jedna z przybudówek wprawdzie była wykorzystywana czasowo dla celów mieszkalnych. Jednakże nie był to budynek mieszkalny. Zgodnie zaś z art. 214 u.g.n., celem ustawodawcy była realizacja praw dawnych właścicieli tylko w odniesieniu do działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi. W tej sytuacji nie zostały, zdaniem Prezydenta W., spełnione przesłanki ww. przepisu, umożliwiające ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w stosunku do części dawnej nieruchomości hipotecznej znajdującej się obecnie w liniach rozgraniczających ul. [...] (stanowiących dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]), rozstrzygnięcie wniosku nastąpi w odrębnej decyzji. Od decyzji tej J. M., D. P., P.P., E.S., M. U., K.J. i J.J. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając organowi błędne ustalenia stanu faktycznego, skutkiem czego było niuzasadnione stwierdzenie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 214 u.g.n. warunkujące uwzględnienie wniosku. Wywodzili oni, że na nieruchomości posadowiony był budynek o charakterze mieszkalno-użytkowym, składający się z trzech lokali, z których dwa stanowiły lokale mieszkalne, wykorzystywane w tym celu przez osoby fizyczne. Zdaniem odwołujących powołany wyżej przepis nie wykluczał sytuacji, w której na gruncie objętym wnioskiem złożonym przed dniem 31 grudnia 1988 r. znajdowały się oprócz budynku, w którym liczba izb nie przekracza 20, także innych budowli lub ich fragmentów. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2010 r., podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji, iż ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 214 u.g.n. nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przewidzianych w tym przepisie przesłanek, odnoszących się do zabudowania nieruchomości (w dacie wejścia w życie dekretu) domem jednorodzinnym, małymi domami mieszkalnymi, domami, w których liczba izb nie przekracza 20 lub domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium ustawodawca, w związku z wygaśnięciem prawa do odszkodowania, przewidzianego przepisami dekretu, stworzył wyjątkowo możliwość zwrotu, ale tylko jednej nieruchomości, która – jak wynika z ust. 2 art. 214 u.g.n. –powinna służyć wyłącznie celom mieszkaniowym. Chociaż w obowiązującym stanie prawnym nie obowiązują już definicje legalne domu jednorodzinnego czy też małego domu mieszkalnego - określone w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165 ze zm.) – do których odwoływał się art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to bez wątpienia odnosiły się one do sposobu realizacji celu, jakim jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była zaś w celach przemysłowych (gospodarczych), a nie mieszkaniowych. O realizacji celu mieszkaniowego całej nieruchomości nie może zdaniem Kolegium przesądzać fakt, że jedna z przybudówek wykorzystywana była do celów mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste byłoby sprzeczne z treścią i celem regulacji zawartej w art. 214 u.g.n. Na powyższa decyzję P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 214 u.g.n. Skarżący wywodził, że z treści tego przepisu nie wynika, by warunkiem ustanowienia w tym trybie użytkowania wieczystego nieruchomości dekretowej na rzecz jej dawnych właścicieli (następców prawnych), było zabudowanie nieruchomości wyłącznie budynkami wymienionymi w tym przepisie. Przepis ten nie wprowadza bowiem wymogów typu brak innej zabudowy, nie ogranicza jej powierzchni, jak również nie ustanawia wymogu aby dom liczący do 20 izb był w całości budynkiem mieszkalnym. Wskazywał on jednocześnie, powołując się na znajdujące się w aktach dokumenty, że potwierdzają one, iż w dniu 21 listopada 1945 r. jedynym niezniszczonym budynkiem, był budynek parterowej, murowanej przybudówki oficyny, mającej charakter mieszkalny, która była zamieszkiwana od 31 marca 1945 r. Pozostałe znajdujące się na nieruchomości zabudowania były zniszczone, a w związku z tym nie były wykorzystywane wówczas na żadne cele. Skarżący wskazywał jednocześnie, że spełnienie wymogów formalno-prawnych wykorzystywania budynku należy oceniać w świetle obowiązującego w dacie wejścia w życie dekretu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. – o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 24, poz. 216 ze zm.), które w rozdziale 10 art. 241 ust. 1-3 i art. 242 określa wymogi przeznaczenia lokali na stały pobyt ludzi. W aktach sprawy nie ma zaś żadnych dowodów wskazujących, że budynek przybudówki takich wymogów nie spełniał, a w szczególności, że nie posiadał odpowiedniej ilości okien o odpowiedniej powierzchni, stosownej wysokości izb, czy tez urządzeń do ogrzewania i wentylacji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem A. J. z [...] sierpnia 1988 r. (data wpływu do organu [...] września 1988 r.) o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 214 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") W myśl tego przepisu, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość (ust.1). Przy czym stosownie do ust. 2 tego artykułu zwrot nieruchomości, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów i o zwrocie budynków orzeka właściwy organ (ust. 3). Negatywną przesłanka zwrotu nieruchomości jest zaś oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz oddanie tych gruntów w użytkowanie (ust. 5). Warunkiem ustanowienia w tym trybie użytkowania wieczystego (o ile nie zaistniała przeszkoda w postaci oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie na rzecz osób trzecich) jest zatem spełnienie łącznie czterech przesłanek: grunt objęty musi być działaniem dekretu z 26 października 1945 r., dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu; wniosek w tym przedmiocie musi zostać złożony w okresie pomiędzy 1 sierpnia 1985 r a 31 grudnia 1988 r., zaś nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r winna być zabudowana budynkami określonymi w ust. 2 art. 214 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie podstawą nieuwzględnienia wniosku, było stwierdzenia niespełnienia czwartej z wymienionych wyżej przesłanek warunkujących ustanowienie użytkowania wieczystego, odnoszącej się do sposobu zabudowy nieruchomości. Organy stanęły bowiem na stanowisku, że posadowiona na nieruchomości zabudowa winna być wykorzystywana wyłącznie na cele mieszkaniowa. Skoro zaś na przedmiotowym gruncie wiodącym rodzajem zabudowy była zabudowa przemysłowa, to sam fakt istnienia na niej również przybudówki wykorzystywanej w celach mieszkaniowych nie stanowi o spełnieniu omawianej przesłanki. Ze stanowiskiem tym jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zważyć należy, że ust. 2 ww. artykułu nie odnosi się do przeznaczenia nieruchomości, celu jej wykorzystywania, ani obszaru zajętości działki określoną w nim zabudową. Wymaga jedynie by w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. (21 listopada 1945 r.) była ona zabudowana jednym z rodzajowo określonych przez ustawodawcę budynków. W tym stanie rzeczy to jaka zabudowa była ww. dacie zabudową wiodącą nie ma żadnego znaczenia prawnego. "Zabudowanie działki" domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed ww. datą własność spółdzielni mieszkaniowych, ma bowiem miejsce zarówno wówczas, gdy tego rodzaju budynki są jedynym obiektami wzniesionymi na gruncie, jak też wówczas, gdy oprócz nich posadowiona jest na niej także inna zabudowa, niezależnie od funkcji jaką ona spełniała. Uwarunkowanie zatem ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 214 ust. 2 u.g.n. od wymogu wykorzystywania nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe, a więc wykluczenie możliwości współistnienia na nieruchomości także innych niż wyżej wymienione budynki, oznacza w istocie oparcie rozstrzygnięcia na pozaustawowej przesłance. Takie działanie organów administracji publicznej sprzeczne jest z wyrażoną w art. 6 k.p.a. k.p.a. zasadą legalności i praworządności, obligującą organy do działania wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. W rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt sprawy, dawna nieruchomość hipoteczna "[...]" przy ul. [...], zabudowana była przed dniem wejścia w życie ww. dekretu m.in. budynkami fabrycznymi (zniszczonymi w czasie wojny) oraz zachowaną parterowa murowaną przybudówką, przyległą do oficyny, w której znajdowały się dwie izby, wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Potwierdza to znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z oględzin nieruchomości z dnia [...] listopada 1950 r., przeprowadzony w celu uznania budynku za zniszczony w rozumieniu art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 34, poz. 181 ze zm.); protokół z oględzin nieruchomości z dnia 24 sierpnia 1950 r.; jak również uwierzytelnione kopie księgi meldunkowej potwierdzającej fakt zamieszkiwania w tej przybudówce osób od [...] marca 1945 r. do 1950 r. Budynek ten został zlikwidowany w latach pięćdziesiątych ub. wieku, jednakże ta okoliczność, dla zastosowania art. 214 ust. 2 u.g.n., nie ma znaczenia. Skoro zaś w przybudówce tej wyodrębnione zostały dwie izby, to nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, że kwalifikowała się ona do wskazanej w ww. przepisie grupy budynków opisanych jako "domy liczące do 20 izb". Spełnione zostały również pozostałe przesłanki warunkujące ustanowienie użytkowania gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz następców prawnych jej dawnych właścicieli. W sprawie wszak poza sporem jest okoliczność objęcia nieruchomości działaniem dekretu 26 października 1945 r., złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przed dniem 1 grudnia 1988 r oraz nieuzyskanie i brak możliwości uzyskania obecnie przez dawnych właścicieli (ich następców prawnych) tego prawa na podstawie art. 7 dekretu. Nie jest również sporne, że przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w użytkowanie ani użytkowanie wieczyste osób trzecich. To zaś obligowało organ do uwzględnienia wniosku. Wydawana w tym przedmiocie decyzja ma bowiem charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej. Wskazuje na to zastosowanie w redakcji art. 214 ust. 2 u.g.n. sformułowania "zwrot nieruchomości następuje" (por. wyrok WSA w Warszawie z 1.02.2007 r. I SA/Wa 1266/06 Lex nr 318071). Tym samym podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji, na skutek błędnej wykładni art. 214 ust. 2 u.g.n., wydane zostały z naruszeniem tego przepisu, co przełożyło się bezpośrednio na wynik sprawy. Skutkowało bowiem odmową ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]", mimo że w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postepowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a podjęte rozstrzygniecie uzasadni zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.