I SA/Wa 1890/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B.S. i M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania B.S. i M.S. od decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2011 r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nieruchomość położona w W., przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W. a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r.. Nr 14, po. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Objęcie w posiadanie przez Gminę W. przedmiotowego gruntu nastąpiło 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...]. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został przez poprzedniego właściciela nieruchomości – W.L., złożony 31 sierpnia 1948 r. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do przedmiotowego gruntu upływał z dniem 16 lutego 1949 r. Poprzedni właściciel w przepisanym, sześciomiesięcznym terminie, złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Organ wyjaśnił, że działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] "[...]", a właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa. Z kolei działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 znajduje się we władaniu Spółki S. S.A. i oznaczona jest symbolem Ba, jako teren przemysłowy. Organ podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest decyzja Prezydenta W., wydana w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Na mocy aktu notarialnego z [...] października 1994 r. Rep. [...], przedstawiciel Skarbu Państwa w wykonaniu postanowień protokołu uzgodnień z [...] października 1994 r. oddał na 99 lat w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] "[...]" nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz przeniósł nieodpłatnie własność budynku przy ul. [...] znajdującego się na przedmiotowej działce. Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent W., po rozpoznaniu wniosku z 31 sierpnia 1948 r. złożonego przez W.L., odmówił B.S. i M.S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zaznaczając jednocześnie, iż rozpoznanie wniosku co do działki nr [...] nastąpi odrębną decyzją. Pismem z 24 maja 2011 r. B. i M. S. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta W., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8, art.9 i art. 107 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W zakresie ostatniego z zarzutów tj. naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu odwołujący się podnieśli, że rozstrzygnięcie oraz argumentacja decyzji objętej odwołaniem, jakoby okoliczność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej wykluczała możliwość odmowy przyznania użytkowania wieczystego na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu, są "całkowicie błędne i powielają bezrefleksyjnie i bezkrytycznie pogląd prezentowany przez Spółdzielnię [...] "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] wskazał, że podstawę prawną decyzji Prezydenta W. stanowi przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu wyznacza kryteria, których spełnienie nakłada na organ rozpatrujący wniosek byłych właścicieli nieruchomości, obowiązek wydania decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego. Warunkiem uwzględnienia wniosku jest kumulatywne spełnienie przesłanek przewidzianych w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art.7 dekretu, aby wydana została pozytywna decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, muszą spełnione być przesłanki: - złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę; - korzystanie z gruntu dające się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). W ocenie organu odwoławczego Prezydent W. prawidłowo ustalił spełnienie przez wnioskodawcę pierwszej z wymaganych przesłanek, a więc złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu na podstawie art. 7 dekretu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Prezydent W. zbadał kwestię spełnienia przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę nr [...], przez spadkobierców dawnego właściciela z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z opinią Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z [...] sierpnia 2009 r., dla terenu nieruchomości, położonej przy ul. [...], wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], nie obowiązuje ani nie jest sporządzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei wytyczne do ewentualnego planu zawarte są w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętym uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z [...] października 2006 r. We wspomnianym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wskazano funkcję zabudowy dla przedmiotowego gruntu, określoną ogólnie jako C, czyli tereny wielofunkcyjne, a więc zarówno usługi jak i mieszkania, w parametrach zabudowy - średnia wysokość zabudowy: 20 m, wskaźnik intensywności zabudowy: średnio 3,5. Dla tego obszaru, ochrona wartości zabytkowych i kulturowych polega w szczególności na uwzględnianiu w zagospodarowaniu przestrzennym następujących zasad ochrony: - bezwzględne zachowanie i rewaloryzacja zabytkowego układu i kompozycji przestrzennej historycznego zespołu miasta (...); - zachowanie i konserwacja obiektów tworzących zespół historyczny o szczególnych wartościach zabytkowych (...); - utrzymanie historycznego układu placów i ulic z zachowaniem przebiegu, przekrojów, linii rozgraniczających i linii zabudowy (...); - dopuszczenie uzupełniania układu urbanistycznego miasta historycznego - w przypadkach historycznie uzasadnionych; - ograniczenie gabarytów ewentualnej nowej zabudowy - dostosowanie gabarytów i proporcji wysokościowych zabudowy oraz charakteru wnętrz urbanistycznych do istniejącego historycznego sąsiedztwa; - zachowanie układu przestrzennego, kształtującego sylwetkę miasta historycznego. Zatem, jak wynika z przytoczonych wyżej zasad ochrony wartości zabytkowych i kulturowych przedmiotowego obszaru w zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., uchwalonym przez Radę W. w dniu [...] października 2006 r., teren działek nr [...] i [...] obrębu [...], powinien być użytkowany w dotychczasowy sposób. Organ wskazał, że w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. LEX nr 463485) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej (a zatem i z innymi celami), dokonywać należy w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń, o których mowa, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie, że jest bądź będzie wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to zdaniem Sądu, na znaczeniu traci argument, że grunt dotąd nie był wykorzystywany na cel określony w planie. Dotychczasowy właściciel gruntu nie miał też obowiązku wykazywania, że działalność taka była dotąd na gruncie prowadzona. Zdaniem organu odwoławczego przeznaczenie przedmiotowego gruntu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., nie spełnia kryteriów przeznaczenia na cel użyteczności publicznej, jednak nawet gdyby uznać, że tak jest, nie można jednoznacznie stwierdzić, iż grunt położony przy ul. [...], w W., stanowiący działkę nr [...] nie może być oddany w użytkowanie wieczyste spadkobiercom dawnego jej właściciela. Przeznaczenie bowiem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zaliczenie terenu działki nr [...] z obrębu [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z [...] października 2006 r. do terenów wielofunkcyjnych - przeznaczonych zarówno na usługi jak i mieszkania, wskazuje, że prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji, że korzystanie z gruntu przez spadkobierców poprzedniego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w studium uwarunkowań. Wymienione przeznaczenie nie wymaga bowiem zapewnienia ogólnodostępności omawianego terenu dla ogółu społeczeństwa, a ewentualne ustanowienie na nim prawa użytkowania wieczystego na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu nie godzi w prawa innych jego użytkowników. Wojewoda stwierdził, że pomimo, iż przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu zostały w niniejszej sprawie spełnione, niemożliwe jest ustanowienie użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [..] na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela ze względu na powstały przed dniem rozpoznania wniosku, stan prawny tej części nieruchomości, położonej przy ul. [...] w W. Otóż, na mocy aktu notarialnego z [...] października 1994 r., Rep. [...], przedstawiciel Skarbu Państwa w wykonaniu postanowień protokołu uzgodnień z [...] października 1994 r. oddał na 99 lat w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] "[...]" nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz przeniósł nieodpłatnie własność budynku przy ul. [...] znajdującego się na przedmiotowej działce. Na podstawie wymienionej umowy, dokonano wpisu jawnego do księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] obrębu [...], zgodnie z którym, Spółdzielnia [...] "[...]" z siedzibą w W. stała się użytkownikiem wieczystym tejże działki. Organ podał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 560/10, "w sytuacji, gdy nastąpił obrót cywilnoprawny przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego, organ nie ma prawnej możliwości ustanowienia tego prawa na rzecz wnioskodawców, bo prawo to jest już ustanowione na rzecz osób trzecich a organ nie dysponuje prawnymi instrumentami, by taką umowę rozwiązać". Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego powinna nastąpić z tego powodu, że nieruchomość jest już takim prawem obciążona. Obecnego użytkownika wieczystego działki nr [...] położonej przy ul. [...] w W. chroni przy tym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, wyrażona w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z 1982 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 t.j.), zgodnie z którym, w razie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną nabył własność lub inne prawa rzeczowe. Organ rozpatrujący wniosek dekretowy co do nieruchomości, która została trwale rozdysponowana na rzecz osób trzecich poprzez ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, ujawnionego w księdze wieczystej, nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do tej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego jej właściciela. Przy tym, ani organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu w pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie ma kompetencji ani uprawnień do ingerencji w stosunek cywilnoprawny, powstały z mocy zawartego w niniejszej sprawie aktu notarialnego z [...] października 1994 r. Rep. [...], w celu pozytywnego rozpatrzenia wniosku spadkobierców dawnego właściciela. Ze względu na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja z [...] maja 2011 r. odpowiada prawu, spełniając zarówno wymogi przepisów procesowych oraz podstawy materialnoprawnej tj. art. 7 ust. 2 dekretu. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu nieprawidłowego powołania przez organ pierwszej instancji w sentencji zaskarżonej decyzji art. 105 § 2 kpa, organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 105 § 2 kpa jest fakultatywną podstawą umorzenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Zgodnie z wymienionym przepisem, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W niniejszej sprawie Prezydent W. nie umorzył postępowania na wniosek strony, a rozstrzygnął wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego co do istoty, zatem błędnie powołał w sentencji zaskarżonej decyzji treść przepisu art. 105 § 2 kpa, a przy tym, nie zawarł w treści decyzji z [...] maja 2011 r. uzasadnienia swego rozstrzygnięcia co do zastosowania tego przepisu. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji uchybił treści art. 104 § 3 kpa, tj. brak uzasadnienia prawnego zastosowania wymienionego przepisu art. 105 § 2 kpa oraz w ogóle przytoczenia jego treści w decyzji. Pomimo jednak wskazanego błędu, organ odwoławczy stwierdził, iż jego charakter nie jest na tyle istotnym naruszeniem prawa procesowego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa lub uchylenie tejże decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 2 kpa. Pomimo, iż wskutek powołania jako jednej z kilku podstaw prawnych w sentencji zaskarżonej decyzji przepisu, nie mającego zastosowania w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że uchylenie decyzji Prezydenta W. jest bezcelowe, gdyż organ odwoławczy w świetle zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, podziela rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji wskazał ponadto, że wymieniony w sentencji zaskarżonej decyzji przepis art. 105 § 2 kpa jest jedynie przepisem prawa procesowego, którego powołanie mogło nastąpić omyłkowo, biorąc pod uwagę fakt merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego przez Prezydenta W. omawianą decyzją oraz powołania, poza tym przepisem, wszystkich prawidłowych przepisów kompetencyjnych oraz materialnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i M. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez jego zastosowanie, pomimo faktu iż podstawą prawną rozstrzygnięcia wniosku stanowiącego przedmiot postępowania winien być art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a tym samym przepis wskazany w zaskarżonej decyzji nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawną odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...]; art. 2 Konstytucji., poprzez jego naruszenie a tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego; art. 7 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji oparcie decyzji przez organ w oderwaniu od przepisów prawa i działanie poza jego granicami, co stanowi naruszenie zasady praworządności; II. naruszenie przepisów postępowania: art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organu administracji publicznej i rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżących tylko z tego powodu, że organ ten uprzednio dopuścił się rażącego naruszenia prawa i bezprawnie a w części bezskutecznie wyzbył się nieruchomości skarżących nie dość, że za bezcen to jeszcze na rzecz organizacji ściśle związanej z totalitarnymi organami władzy z okresu 1944 - 1989 a nadto na podstawie nieprawdziwych oświadczeń swoich urzędników oraz funkcjonariuszy przedmiotowej organizacji mających istotne znaczenie dla transakcji; art. 9 kpa poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności zamiaru organu podjęcia decyzji nie na podstawie prawa lecz na podstawie okoliczności faktycznych; art. 77 kpa poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, z pominięciem wskazywanych w odwołaniu pełnomocnika skarżących dokumentów potwierdzających świadomość organu w przedmiocie istnienia roszczeń spadkobierców do gruntu, w tym korespondencji organu ze spadkobiercami z [...].02.1991 r. nr [...]; art. 107 kpa poprzez nie wskazanie podstawy prawnej materialnej i nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego tj. wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty wskazując m.in., że przedstawiciele Skarbu Państwa zawierając umowę z [...] października 1994 r. zataili istnienie wniosku dekretowego oraz roszczenia spadkobierców a nadto, posiadając całą dokumentację przedmiotowej nieruchomości, wspólnie z nabywcami przyjęli jako prawdziwe, że przekazują niezabudowany plac, a nabywcy jakoby "z własnych środków wybudowali budynek biurowo-handlowy" na gruncie objętym roszczeniami poprzedników prawnych skarżących, gdy tymczasem budynek po wojnie był zniszczony w niewielkim stopniu. Wypaleniu uległy tylko trzy mieszkania na parterze oraz część dachu. Remontu budynku dokonał właściciel z mocy art. 5 dekretu. Organ prowadząc postępowanie administracyjne zataił przed spadkobiercami właściciela budynku przy ul. [...] zamiar darmowego wyzbycia się przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej jak i sam fakt dokonania transakcji opisanej aktem notarialnym, pomimo pełnej świadomości istnienia roszczeń spadkobierców do gruntu oraz przysługującego im tytułu własności do budynku. O pełnej świadomości organu o istnieniu roszczeń świadczy choćby korespondencja organu ze spadkobiercami z [...] lutego 1991 r. nr [...] będąca w posiadaniu organu. Organ w tym okresie przez cały czas prowadził postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku dekretowego złożonego przez poprzedniego właściciela W.L. Okoliczności powyższe wskazują na działanie w złej wierze zarówno organu jak i Spółdzielni [...] "[...]". Skarżący powołali orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczące ważności umów o oddanie na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Skarżący podkreślili, że podstawą rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu warszawskiego mogą być tylko przepisy tego dekretu, wobec czego powoływanie się na przepisy ustawy o księgach wieczystych jest nieuzasadnione. Natomiast ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zaś ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa roszczeń wynikających z wniosku dekretowego, jest rażącym naruszeniem prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1025/09). Ponadto gmina winna podjąć działania w sferze prawa cywilnego tak, by można było wniosek ten uwzględnić. Akceptowanie bowiem działań sprzecznych z przepisami prawa i co za tym idzie akceptowanie decyzji rażąco naruszających prawo godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności. W ocenie skarżących z powyższych przyczyn wydając zaskarżoną decyzję organ działał w sposób sprzeczny zarówno z ustawowymi regulacjami i konstytucyjnymi nadrzędnymi prawami przysługującymi każdej jednostce. Będąc właścicielem gruntu nie podjął i jak widać nie zamierza podjąć żadnego działania zmierzającego do odwrócenia negatywnych skutków prawnych, które sam spowodował, pomimo istnienia prawnych możliwości ich odwrócenia. Skarżący wskazali, że powoływanie się przez organ na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wadliwe, gdyż rękojmia ta nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 31 stycznia 2012 r. skarżący uzupełnili skargę wskazując, że podstawą prawną rozstrzygnięcia wniosku dekretowego złożonego w 1948 r. i dotychczas nie rozpoznanego przez organ I instancji powinny być przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Zdaniem skarżących, wynika to z przepisu art. 191 kpa (w brzmieniu pierwotnym) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8). Wobec tego decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością. Następnie w piśmie procesowym z 13 lutego 2012 r. skarżący przedstawili stanowisko odnośnie błędnego, w ich ocenie, zastosowania przez Wojewodę [...] przepisu art. 5 ustawy o księgach wieczystych oraz stanowiska organu, że uczestnik postępowania chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W kolejnym piśmie - z 24 lutego 2012 r.- skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o ustalenie nieważności umowy z [...] października 1994 r., prowadzonego przed Sądem Okręgowym w W. sygn. akt [...] przeprowadzenie dowodu z odpisu księgi wieczystej Kw [...] - na okoliczność wpisu ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu przed Sądem Okręgowym w W. w sprawie o sygn. akt [...]; o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazali także na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym dla W. [...] w sprawie sygn. [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący zarzucili Wojewodzie [...] naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez brak zawieszenia postępowania i nie wezwanie uczestników do usunięcia przeszkód cywilnoprawnych, których organ własnym działaniem nie był w stanie przezwyciężyć. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2012 r. skarżący rozszerzyli wniosek o zawieszenie postępowania sądowego w ten sposób, że w wypadku gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego z przyczyny wskazanej w piśmie z 24 lutego 2012 r., wnieśli o zawieszenie tego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 tego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2). Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ prawidłowo ustalił, że w aktualnym stanie prawnym przedmiotowy teren nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego (a przeznaczenie gruntu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - tereny wielofunkcyjne zarówno pod usługi jak i mieszkania nie sprzeciwia się korzystaniu z gruntu przez spadkobierców poprzedniego właściciela). Były właściciel złożył w terminie wniosek dekretowy, który przez ponad 60 lat nie był rozpoznany. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia [...] "[...]" w W., będąca także właścicielem budynku, a prawa jej wpisane zostały do księgi wieczystej. Prawidłowe są ustalenia organu że pomimo spełnienia przez spadkobierców byłego właściciela przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, nie ma możliwości uwzględnienia ich wniosku z uwagi na wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi i przeniesienie własności budynku oraz ujawnienie praw nabywcy w księdze wieczystej. Wskazać należy, że od czasu wejścia w życie dekretu minęło już ponad 60 lat. Obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne, np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach kodeksu cywilnego (art. 233 do 235), a także przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. Jeśli taki konflikt wystąpi na etapie rozpatrywania zgłoszonych roszczeń, to niewątpliwie należy bezwzględnie uznać pierwszeństwo byłego właściciela (lub jego następcy) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Dopiero w sytuacji, w której roszczenia byłego właściciela nieruchomości ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu ostatecznie nie mogą zostać rozpatrzone pozytywnie, otwiera się możliwość rozpatrywania roszczeń innych podmiotów, które znajdują oparcie w późniejszych regulacjach prawnych. Natomiast w sytuacji, w której na skutek szczególnej regulacji ustawowej i zdarzeń prawnych przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku dekretowego skutecznie powstało do przedmiotowego gruntu prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, wówczas sytuacja roszczeń byłego właściciela staje się bardziej skomplikowana. Rozważyć należy dwie sytuacje. Pierwszy przypadek, kiedy to organ administracji publicznej w ramach posiadanych kompetencji, z urzędu lub na wniosek właściwej strony, ma możliwość podjęcia działań, które mogą doprowadzić do otwarcia drogi zmierzającej do rozwiązania ustanowionego na rzecz innego podmiotu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości (np. w sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego powstało jedynie na mocy decyzji administracyjnej, której prawidłowość może zostać zbadana w trybie jednego z postępowań nadzwyczajnych określonych w przepisach kpa). Drugi przypadek wystąpi wówczas, gdy istniejące na rzecz innego podmiotu prawo użytkowania wieczystego powstało w taki sposób, że organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć skutecznych działań zmierzających do jego rozwiązania (np. w sytuacji, jeśli prawo to powstało na mocy umowy, z mocy samego prawa bez potrzeby potwierdzania w formie aktu administracyjnego). Zdaniem Sądu w pierwszym przypadku brak jest podstaw prawnych do odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, do czasu podjęcia i zakończenia działań, które umożliwią ewentualnie rozwiązanie istniejącego użytkowania wieczystego innego podmiotu. Dopiero w przypadku nieskuteczności tych działań, organ (przy założeniu, że spełnione są przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu) może fakt istnienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości innego podmiotu rozpatrywać jako przeszkodę w ustanowieniu tego samego prawa na rzecz byłego właściciela nieruchomości dekretowej (lub jego następcy). Orzecznictwo sądowe w takiej sytuacji stoi na stanowisku, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu - zaś ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa roszczeń wynikających z wniosku dekretowego, jest rażącym naruszeniem prawa (np. niepubl. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/WA 1005/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1376/04, wyrok z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1117/08, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 252/04 niepubl., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07 niepubl., wyrok SN z dnia 20 lutego 2003 r. sygn. akt I CKN 58/01, niepubl.). Natomiast w drugim przypadku uwzględnić trzeba, że właściciel nieruchomości, na której jest ustanowione prawo wieczystego użytkowania, nie może z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego, jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, lecz na rzecz innego podmiotu, byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna. Podkreślić należy, nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on obowiązywać przez ponad półwiecze. Jednak skoro taka okazała się rzeczywistość, to należy przepisy dekretu rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego akt ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd wziął pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego z [...] października 1994 r. została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] "[...]" w W., która stała się także właścicielem budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...]. Artykuł 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jak już wcześniej wskazano wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu, zwłaszcza że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podsumowując stwierdzić należy, że oddanie gruntów, przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r., w użytkowanie wieczyste w drodze umowy cywilnoprawnej innemu podmiotowi, dopóki umowa pozostaje w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie nieruchomością na rzecz osób trzecich może być podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu [...]. Nie sposób więc podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów art. 7 ust. 2 dekretu oraz przepisów Konstytucji. Chybiony są także zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania wskazanych w skardze. Stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony i przedstawiony w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Organy nie kwestionowały, że skarżący spełnili przesłanki z art. 7 ust 2 dekretu. Jednakże na przeszkodzie realizacji uprawnienia dekretowego stanęło wcześniejsze ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczestnika. Nie negując nieprawidłowości zaistniałego stanu rzeczy wskazać jednakże należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie mają instrumentów prawnych, aby zmienić zaistniałą sytuację. Właśnie z powyższych przyczyn skarżący wytoczyli powództwa przed sądami powszechnymi. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia. Wprawdzie organ wskazał na powyższy przepis w uzasadnieniu, jednakże wskazanie to miało jedynie charakter informacyjny. Kwestia naruszenia tego przepisu może być badana w postępowaniu cywilnym. Odnośnie zarzutu niezastosowania przez organ I instancji przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnym, stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Art. 5 § 1 kpa, który w obowiązującym brzmieniu został wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. (Dz. U Nr 9, poz. 26) ustanawia zasadę domniemania stosowania przepisów kpa do prowadzonych przez organy postępowań administracyjnych. W pierwotnym brzmieniu kpa, w art. 195 § 1 i § 2, ustawodawca derogował dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w kodeksie, w szczególności straciło moc rozporządzenie z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie przepis art. 191 § 1 kpa stanowił, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kpa, aż do ukończenia w danej instancji, będą rozpoznawane wg przepisów dotychczasowych, jednakże wobec treści art. 5 § 1 kpa, który w nowym brzmieniu wszedł w życie 28 marca 1980 (Dz. U Nr 9, poz. 26) musiałby istnieć wyraźny i jednoznaczny przepis o obowiązku stosowania rozporządzenia z 1928 r. Z kolei art. 13 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8), (która to ustawa weszła w życie 1 września 1980 r.) stanowił, że postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że chodzi o przepisy obowiązujące w dacie wejścia w życie ustawy z 1980 r., a więc obowiązujące wówczas przepisy kpa, a nie zaś wygaszone przepisy rozporządzenia z 1928 r. Natomiast powołane przez skarżących w piśmie procesowym 31 stycznia 2012 r. obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów nie stanowi podstawy prawnej rozstrzygania. Wylicza ono akty ustawowe wprowadzające zmiany do kpa, od dnia jego wejścia w życie do ogłoszenia obwieszczenia. Prawidłowo więc Prezydent W. wydając w 2011 r. decyzję w przedmiocie wniosku dekretowego złożonego w 1948 r. stosował obowiązujące przepisy postępowania, tj. przepisy kpa. Odnośnie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowego, w obliczu stawianego zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, poprzez jego niezastosowanie, wskazać należy, że nie mógł on być skuteczny. Pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym został złożony do sądu powszechnego 25 marca 2010 r. Dotyczył on założenia dla budynku objętego dotychczasową księga wieczystą nowej księgi i wpisanie skarżących jako właścicieli budynku oraz wykreślenie z dotychczasowej księgi wieczystej budynku wpisanego w tej księdze. Wprawdzie w dniu [...] lutego 2011 r. w sprawie [...] zostało wydane postanowienie przez Sąd Rejonowy dla W. [...] o zabezpieczeniu, jednakże wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpił dopiero [..] września 2011 r., co wynika z odpisu z tej księgi z [...] lutego 2012 r. załączonego do pisma procesowego skarżących z 24 lutego 2012 r. – uzupełnienia skargi. Natomiast z odpisu księgi wieczystej znajdującego się w aktach administracyjnych z [...] marca 2011 r. nie wynikało, aby taki wpis w tej dacie był dokonany. Ponadto przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotyczy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu. Odnośnie toczącego się postępowania o ustalenie nieważności umowy z 1994 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości, to jak wskazał pełnomocnik skarżącego na rozprawie z [...] lutego 2012 r., pozew w tej sprawie został złożony do sądu powszechnego we wrześniu 2011 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Sąd ocenia legalność decyzji na datę jej wydania. Z powyższych przyczyn wnioski o zawieszenie postępowania sądowego oraz zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa były niezasadne. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2012 r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na nie wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,ppsa". Uzasadniając powyższy wniosek skarżący wskazywali na konieczność wykazania w zawisłych postępowaniach przed sądami powszechnymi roszczenia wynikającego z dekretu oraz na obawę zbycia przez uczestnika prawa użytkowania. Podkreślić jednak należy, że do wykazania, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne i poparte dokumentami źródłowymi. Niewątpliwie instytucja powyższa nie służy wykazywaniu praw bądź interesu prawnego dla potrzeb innych postępowań sądowych lub administracyjnych. Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa.