II OSK 2857/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. , sygn. akt II OSK 2251/12 ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 49/12 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia postanawia: odrzucić skargę o wznowienie postępowania W dniu 7 października 2014 r. spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez r.pr. R. W. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem tego Sądu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2251/12 oddalającym skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 49/12, w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę skargi wskazano art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 tj. ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem NSA z dnia 19 lutego 2014 r. a następnie jego uchylenie. Jednocześnie domagała się uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 49/12 i zmiany zaskarżonych decyzji poprzez orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zasadność skargi o wznowienie skarżąca wywodzi z faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w którym uznano, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842, dalej jako ustawa o ochronie przyrody) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza wskazaniem w uzasadnieniu wniosku o wznowienie sentencji wspomnianego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarżąca nie przywołała dalszej argumentacji, z której wynikać miałaby zasadność złożonego wniosku. Do wniosku załączono uwierzytelniony odpis wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 280 § 1 P.p.s.a. Sąd na posiedzeniu niejawnym odrzuca skargę o wznowienie postępowania, jeżeli została wniesiona po terminie lub nie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W niniejszej sprawie w skardze o wznowienie postępowania powołany został, jako jej podstawa art. 272 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r., poz. 926), stwierdzającym niezgodność art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w dniu 14 lipca 2014 r. w Dz. U. z 2014 r., poz. 926 zaś skarga o wznowienie została wniesiona w dniu 7 października 2014 r., a zatem z zachowaniem trzymiesięcznego terminu określonego w art. 272 § 2 P.p.s.a. Jeżeli chodzi natomiast o drugą przesłankę dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania, tj. oparcie jej na ustawowej podstawie wznowienia, to w pierwszym rzędzie podkreślić należy, że z przepisów art. 272 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 270 P.p.s.a. wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego tylko wówczas może być podstawą żądania wznowienia postępowania, jeżeli orzeka o niezgodności przepisu prawa, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu. Chodzi tu więc o ścisły związek między przepisem uznanym za niezgodny z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą (dalej zwanym przepisem "niekonstytucyjnym"), a wydanym orzeczeniem. W niniejszej sprawie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, jako sądem pierwszej instancji; jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jako sądem kasacyjnym, przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie był stosowany, gdyż skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] dotyczyła odmowy umorzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, nie zaś określenia wysokości tej kary pieniężnej. Zatem art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody mówiący, iż Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz art. 89 ust. 1 tej ustawy o treści "administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6", które uznano za niekonstytucyjne nie miały zastosowania w sprawie poddanej kontroli sądów administracyjnych I i II instancji. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem zaskarżenia była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą Prezydent odmówił umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Podstawę tej decyzji stanowił art. 88 ust 4 i ust 5 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym pierwszym przepisem kara (pieniężna za usuwanie drzew i krzewów) jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzeniu korony drzewa. Stosownie do ust. 5 tego artykułu w razie stwierdzenia braku żywotności drzewa lub krzewu albo nieodtworzenia korony drzewa karę uiszcza się w pełnej wysokości, chyba że drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W związku z powyższym przedmiotem rozpoznania w sprawie rozpatrywanej przez sądy administracyjne obu instancji była prawidłowość zastosowania przez organy administracji norm wynikających z art. 88 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody tj. okoliczności umożliwiających umorzenie kary orzeczonej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 w sytuacji jej odroczenia. Sądy orzekające w sprawie nie zajmowały się kwestią orzeczenia wysokości samej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego pozwolenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że w skardze o wznowienie postępowania na podstawie art. 272 P.p.s.a. można powoływać się wyłącznie na niekonstytucyjność przepisu, który był podstawą wydania decyzji i orzeczenia sądu (patrz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod redakcją prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011 str. 889). Nie jest wystarczające do wznowienia postępowania, by niekonstytucyjny przepis w jakikolwiek sposób kształtował relacje między sądem administracyjnym a stronami sporu. Wymagane bowiem jest to, aby niekonstytucyjnością został dotknięty przepis, który w bezpośredni i niewątpliwy sposób wywarł wpływ na kształt orzeczenia kończącego postępowanie przed sądem. O tym, czy przepis prawa spełnia wymogi stawiane podstawie orzeczenia z art. 272 P.p.s.a., decydować będzie bezpośredni i niewątpliwy związek między zwrotem stosunkowym sformułowanym w orzeczeniu a treścią normy prawnej wyrażonej w zastosowanym przepisie prawa. Spośród zastosowanych w sprawie przez sąd administracyjny regulacji tylko te będą stanowiły podstawę orzeczenia od znaczenia których zależał kierunek rozstrzygnięcia sądu lub których zastosowanie przez organ administracji publicznej było, albo powinno być, nieodzowne dla legalnego ukształtowania stosunku administracyjnego (op. cit. s. 889). NSA w pełni podziela ten pogląd prezentowany w literaturze. Z powyższego wynika, że skarżąca wnosząc o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej kwestii odmowy umorzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego pozwolenia, na podstawie wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r. uznającego, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie zauważyła, że uznane za niekonstytucyjne przez TK przepisy nie mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w której domaga się wznowienia postępowania. Na podstawie niekonstytucyjności przepisów wskazanych w tym wyroku nie można domagać się wznowienia postępowania, w którym podstawą orzekania były inne przepisy. Jak to już wyżej wskazano, z przepisu art. 272 § 1 P.p.s.a. wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest przesłanką wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądu tylko wówczas, jeżeli orzeczenie sądu zostało wydane na podstawie przepisu prawa uznanego przez TK za niekonstytucyjny. Musi zachodzić zatem adekwatny związek przyczynowy między podstawą prawną orzeczenia sądu, a przepisami prawa, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji, brak ustawowej przyczyny wznowienia, określonej w art. 272 § 1 P.p.s.a. zachodzi także wówczas, gdy w skardze o wznowienie powołano się wprawdzie na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające niezgodność określonych przepisów prawa z Konstytucją, lecz przepisy te nie były stosowane na żadnym etapie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądu. Jak to przedstawione zostało wyżej, w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2251/12 przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie był stosowany przez sądy obu instancji na żadnym etapie postępowania. Ponadto poza powołaniem art. 272 § 1 P.p.s.a. jako podstawy wznowienia, skarga nie opiera się w istocie na żadnej innej ustawowej podstawie wznowienia określonej w przepisach art. 271 - 273 P.p.s.a. Podsumowując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarga o wznowienie postępowania, jako nie oparta na żadnej z ustawowych podstaw wznowienia, określonych w przepisach art. 270 - 273 P.p.s.a. podlega odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 280 § 1 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a.